Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur les prélèvements obligatoires et leur évolution

N° 64
SENAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 octobre 2011
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur les prélèvements obligatoires et
leur évolution,
Par Mme Nicole BRICQ,
Sénatrice,
Rapporteure générale.
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André,
Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric
de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac,
MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet,
Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye,
Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand,
François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi,
Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini,
Richard Yung.- 3 -
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS......................................................................................................................... 7
PREMIÈRE PARTIE :
UN QUINQUENNAT MARQUÉ PAR UNE SUCCESSION
DE RENONCEMENTS
I. UNE RECONNAISSANCE TARDIVE DE L’IRRÉALISME D’UNE POLITIQUE
DE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN SITUATION DE
DÉFICIT PUBLIC ÉLEVÉ..................................................................................................... 9
A. UN TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DE 44,5 POINTS DE PIB EN
2012, CONTRE UN OBJECTIF INITIAL DE 43,4 POINTS DE PIB ........................................ 11
B. UNE AUGMENTATION DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES QUI
RÉSULTE ESSENTIELLEMENT DE MESURES DISCRÉTIONNAIRES ............................... 13
C. L’INCOHÉRENCE DE LA POLITIQUE DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
CONDUITE DEPUIS 2007........................................................................................................ 15
1. La loi TEPA ............................................................................................................................ 15
2. La remise en cause de la politique de baisse des prélèvements obligatoires par les
« paquets fiscalo-sociaux » de 2011 et 2012........................................................................... 19
D. DES AUGMENTATIONS NETTES DE RECETTES QUI BÉNÉFICIENT EN QUASI-
TOTALITÉ AUX ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE........................................ 20
II. UNE POLITIQUE DE RÉDUCTION DES NICHES EN TROMPE-L’ŒIL ........................ 20
A. POUR LE GOUVERNEMENT, UNE MANIÈRE D’AUGMENTER LES
PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES SANS LE DIRE.............................................................. 20
B. MOINS DE LA MOITIÉ DES ALOURDISSEMENTS DE PRÉLÈVEMENTS
OBLIGATOIRES EN 2011 ET EN 2012 CORRESPONDENT À DES RÉDUCTIONS
OU SUPPRESSIONS DE NICHES............................................................................................ 21
1. La LFI et la LFSS pour 2011 : les réductions ou suppressions de niches sont de
l’ordre de 7,6 milliards d’euros, et non de 11,7 comme l’indique le Gouvernement................ 24
2. Les textes adoptés en 2011 ou devant l’être d’ici la fin de l’année : moins de
3 milliards d’euros de réductions et suppressions de niches ? ................................................ 25
3. Des réductions et suppressions de niches sans lien avec leur plus ou moins grande
efficacité ? .............................................................................................................................. 26- 4 -
DEUXIÈME PARTIE :
QUELQUES CARACTÉRISTIQUES DE LA POLITIQUE
CONDUITE DEPUIS 2007
I. INJUSTICE : LES RÉFORMES DE LA FISCALITÉ DU PATRIMOINE............................ 29
A. UN QUINQUENNAT MOUVEMENTÉ .................................................................................... 29
1. Le volet patrimonial de la loi TEPA........................................................................................ 29
a) Un fort allègement des droits de mutation à titre gratuit ..................................................... 29
b) Un renforcement du bouclier fiscal..................................................................................... 31
c) Des réductions d’impôt de solidarité sur la fortune ............................................................. 32
(1) La création d’ISF PME et d’ISF dons .................................................................................. 32
(2) L’augmentation de l’abattement sur la résidence principale .................................................... 32
2. Un dispositif devenu indéfendable pour la majorité présidentielle.......................................... 33
a) L’inclusion des « contributions RSA » au sein du bouclier fiscal........................................ 33
b) La profonde incompréhension de l’opinion publique .......................................................... 33
3. Les réformes contradictoires de 2011 35
a) Un premier collectif budgétaire abrogeant le bouclier et allégeant l’ISF… ......................... 35
b) … suivi d’un autre alourdissant sur certains points la fiscalité patrimoniale ....................... 37
B. UNE COPIE À REVOIR ............................................................................................................ 37
1. Une politique injuste et inefficace........................................................................................... 38
a) Le choix constant de la défense des intérêts des plus favorisés ........................................... 38
b) L’inefficacité économique et budgétaire............................................................................. 39
2. Dans l’immédiat, la nécessité de préserver les ressources de l’Etat........................................ 40
3. A moyen terme, une refonte à opérer....................................................................................... 41
a) L’ISF .................................................................................................................................. 41
b) Les revenus patrimoniaux................................................................................................... 41
c) La solution retenue par les Pays-Bas................................................................................... 42
II. INCOHÉRENCE : LE RENDEZ-VOUS MANQUÉ DE LA FISCALITÉ
ÉCOLOGIQUE........................................................................................................................ 43
A. UNE RÉFORME FISCALE EN ORDRE DISPERSÉ................................................................. 43
1. Le « verdissement » de la fiscalité n’a pas été conçu dans le cadre d’une stratégie
globale d’adaptation des prélèvements obligatoires ............................................................... 43
2. Le traitement fiscal des comportements préjudiciables à l’environnement est soit
inexistant, soit contre-productif.............................................................................................. 45
B. LA TAXE CARBONE : UN ÉCHEC QUI A NUI À LA CAUSE DE LA FISCALITÉ
ÉCOLOGIQUE.......................................................................................................................... 49
1. Un dispositif peu ambitieux, d’emblée perclus de dérogations................................................ 49
2. Un mécanisme injuste… et finalement censuré........................................................................ 51
C. UNE DÉMARCHE GLOBALEMENT COÛTEUSE POUR LES FINANCES
PUBLIQUES ............................................................................................................................. 52
1. Une évaluation qui reste à conduire........................................................................................ 53
2. Des dérapages budgétaires significatifs.................................................................................. 53
III. INCONSÉQUENCE : LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE.................... 57
A. UNE DÉGRADATION STRUCTURELLE DU DÉFICIT DE L’ETAT D’ENVIRON
5 MILLIARDS D’EUROS PAR AN .......................................................................................... 57- 5 -
B. DES COLLECTIVITÉS