Rapport d'information fait au nom de la commission des finances, par le groupe de travail sur la mise en oeuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales

N° 731
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2010-2011
Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juillet 2011
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1), par le groupe de travail sur la mise
en œuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales (2),
Par MM. Philippe DALLIER, Charles GUENÉ, Pierre JARLIER et Albéric de
MONTGOLFIER,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq,
MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ;
MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Jean-Paul
Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot,
Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx,
MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron,
Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre
Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
(2) Ce groupe de travail est composé de M. Jean Arthuis, président ; MM. Philippe Dallier, Charles Guené,
Pierre Jarlier, et Albéric de Montgolfier, rapporteurs ; M. Philippe Adnot, Mmes Marie-France Beaufils, Nicole Bricq,
MM. Éric Doligé, François Fortassin, Adrien Gouteyron, Edmond Hervé, François Marc, Philippe Marini, Gérard Miquel,
Michel Sergent.- 3 -
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS......................................................................................................................... 7
I. LES POTENTIELS FINANCIERS : DE NOUVEAUX OUTILS DE MESURE
POUR UNE NOUVELLE PÉRÉQUATION........................................................................... 11
A. DU POTENTIEL FISCAL, NOTION OBSOLÈTE, À LA COMPOSANTE FISCALE
DU POTENTIEL FINANCIER DE BASE ................................................................................. 11
1. Un outil de comparaison de la richesse fiscale potentielle...................................................... 11
a) La règle de calcul................................................................................................................ 11
b) Un instrument de mesure en perte de vitesse ...................................................................... 12
2. Un simple ajustement consécutif à la suppression de la taxe professionnelle.......................... 13
3. Compléter la liste des composantes fiscales............................................................................ 14
B. DU POTENTIEL FINANCIER DE BASE AU POTENTIEL FINANCIER CORRIGÉ .............. 16
1. Le potentiel financier « de base »............................................................................................ 16
2. Le potentiel financier corrigé, référence de la péréquation horizontale.................................. 18
C. LE POTENTIEL AGRÉGÉ : LA JUSTE APPRÉCIATION DU TERRITOIRE.......................... 18
1. La définition du potentiel agrégé 18
2. Un instrument de mesure indépendant des choix d’organisation administrative du
territoire ................................................................................................................................. 19
II. LE FONDS DE PÉRÉQUATION INTERCOMMUNAL ET COMMUNAL (FPIC)............ 21
A. LA GENÈSE DU FPIC............................................................................................................... 21
1. Un dispositif prévu dès la loi de finances pour 2010............................................................... 21
a) L’engagement de la loi de finances pour 2010 : la clause de « revoyure » .......................... 21
b) Les pistes de l’exécutif : le rapport « Durieux-Subremon » ................................................ 23
c) Les précisions apportées par les parlementaires en mission 24
2. Un mécanisme adopté en loi de finances pour 2011................................................................ 25
a) La concrétisation des engagements pris en loi de finances pour 2010 ................................. 25
b) Sous-entendus et malentendus ............................................................................................ 28
B. METTRE EN PLACE, DÈS 2012, UN DISPOSITIF DE PÉRÉQUATION APPELÉ À
MONTER EN PUISSANCE ...................................................................................................... 29
1. Le choix d’un objectif en valeur absolue................................................................................. 29
a) Un fonds d’un milliard d’euros en 2015.............................................................................. 29
b) Le traitement des FDPTP.................................................................................................... 30
2. Une montée en puissance progressive..................................................................................... 31
a) Une croissance linéaire jusqu’à l’objectif d’un milliard d’euros en 2015 ............................ 31
b) Un montant relativement limité eu égard aux dotations verticales ...................................... 31 - 4 -
C. UN PRÉLÈVEMENT LARGE, OPÉRÉ SUR DES CRITÈRES DE RICHESSE, AU
NIVEAU TERRITORIAL.......................................................................................................... 33
1. Un seul critère de ressources : le potentiel financier agrégé pour les EPCI et le
potentiel financier corrigé pour les communes isolées............................................................ 33
2. Un prélèvement progressif, qui doit probablement débuter en dessous de la moyenne............ 34
a) Un prélèvement progressif, plutôt que proportionnel .......................................................... 34
b) L’extension du champ des collectivités prélevées............................................................... 34
c) Trois hypothèses qui doivent faire l’objet de simulations ................................................... 35
d) Un système de taxe par répartition...................................................................................... 35
3. Dédramatiser l’enjeu de la stratification................................................................................. 36
a) Les enjeux du débat ............................................................................................................ 36
b) La préconisation du groupe de travail : un nombre de strates limité.................................... 38
D. LES REVERSEMENTS : NEUTRALITÉ ET SIMPLICITÉ DES CRITÈRES ........................... 40
1. Simplicité et lisibilité des critères de reversements ................................................................. 40
a) Mettre en place un indice synthétique de ressources et de charges...................................... 40
b) Un seul critère de ressources : le potentiel financier par habitant........................................ 40
c) Ne pas s’enliser dans le débat sur les charges des collectivités territoriales ........................ 41
d) Un critère de charge simple et pertinent : le revenu moyen par habitant ............................. 42
2. Deux ajustements à envisager ................................................................................................. 42
a) La prise en compte de l’effort fiscal.................................................................................... 42
b) S’approcher d’une mesure du coût de la vie........................................................................ 43
E. LA CONFIRMATION DU RÔLE CENTRAL DES EPCI .......................................................... 43
1. Les prélèvements et reversements ne porteront directement que sur les EPCI et les
communes isolées.................................................................................................................... 43
a) La nécessité de répercuter prélèvements et reversements sur les communes
membres ............................................................................................................................. 44
b) L’organisation des prélèvements et reversements du FPIC ................................................. 44
2. Définir des règles de répartition au sein des EPCI ................................................................. 45
a) S’agissant des prélèvements au profit du FPIC ................................................................... 45