Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur la défiscalisation dans les départements et les territoires d'outre-mer

N° 51

SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès -verbal de la séance du 7 novembre 2002



RAPPORT D'INFORMATION

FAIT




au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques
de la Nation (1) sur la défiscalisation dans les départements et les territoires d’outre-mer,



Par M. Roland du LUART,
Sénateur.



(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard
Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ;
MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur
général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice
Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin,
Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel,
Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier,
Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.



Outre-mer.

3

SOMMAIRE
Pages

AVANT PROPOS ......................................................................................................................................... 8
PREMIÈRE PARTIE :
QU’EST-CE QUE LA DÉFISCALISATION OUTRE-MER ?
I. UN INSTRUMENT FISCAL POUR ENCOURAGER L’INVESTISSEMENT......................... 9
A. UNE PRATIQUE ANCIENNE ET DÉSORMAIS CONSENSUELLE............................................. 9
B. UN INSTRUMENT QUI INTERVIENT EN COMPLÉMENT D’AUTRES OUTILS................... 11
C. UN INSTRUMENT JUGÉ NÉCESSAIRE MAIS INSUFFISANT 15
1. Un diagnostic largement partagé........................................................................................................ 15
2. Un diagnostic difficile à étayer........... 15
3. Les conclusions des travaux existants 16
II. LE DISPOSITIF LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE............................................................ 17
A. L’AIDE FISCALE À L’INVESTISSEMENT DES ENTREPRISES OUTRE-MER ...................... 17
1. Une déduction du bénéfice imposable pour les contribuables de l’impôt sur les
sociétés qui investissement dans certains secteurs d’activité......................................................... 17
2. Une réduction d’impôt pour les contribuables de l’impôt sur le revenu qui
investissement dans certains secteurs d’activité .............................................. 20
B. LES AUTRES « FORMULES » DE DÉFISCALISATION................................ 21
1. Un avantage fiscal spécifique pour les contribuables qui souscrivent au capital de
certaines sociétés .................................................................................................. 21
2. Un avantage fiscal spécifique pour les contribuables qui investissent dans le secteur
du logement............................................ 22
C. DEUX DÉCRETS D’APPLICATION.................................................................... 23
D. LES DISPOSITIFS COMPLÉMENTAIRES EN POLYNÉSIE ET EN NOUVELLE
CALÉDONIE ............................................................................ 23
1. La « loi Flosse ».................................................................... 24
2. Le « dispositif Frogier »....................................................... 25
III. UN DISPOSITIF ENCADRÉ............................................. 25
A. UN AVANTAGE FISCAL SOUMIS AU CONTRÔLE ADMINISTRATIF DU
MINISTRE DU BUDGET....................................................................................................................... 26
1. De l’autorisation préalable à l’agrément.......................... 26
2. L’évolution des seuils du contrôle administratif............... 28
3. Les critères d’attribution de l’agrément............................ 32
4. L’agrément et la jurisprudence du Conseil constitutionnel ................................ 33
5. Les agréments sont accordés par « programme » et par « exercice » .......................................... 33
B. LA GESTION DE L’AGRÉMENT......................................................................... 35
1. L’octroi de l’agrément peut être déconcentré................... 35
2. Les moyens des services chargés de l’agrément............................................... 39
3. Une gestion de l’agrément peu contestée en droit............ 41
C. LE CONTRÔLE A POSTERIORI DU RESPECT DES ENGAGEMENTS PRIS PAR
LES INVESTISSEURS............................................................................................................................ 44
1. L’absence de procédure de contrôle et le nombre incertain de sanctions.................................... 44
2. Les contrôles effectués par l’administration..................... 45
3. Un contrôle qui se heurte à des difficultés pratiques....................................... 46 4

D. LA MARGE DE MANŒUVRE DU MINISTRE DU BUDGET POUR LA
DÉLIVRANCE DES AGRÉMENTS..................................................................................................... 47
1. L’ambiguïté des conditions de délivrance de l’agrément 47
2. Une interprétation « libre » des conditions du bénéfice de l’avantage fiscal .............................. 49
IV. LE CONTRÔLE RENFORCÉ DES AUTORITÉS COMMUNAUTAIRES ........................... 50
A. L’OBLIGATION DE NOTIFIER LES AIDES D’ETAT À LA COMMISSION
EUROPÉENNE......................................................................................................................................... 50
B. LES CONDITIONS POSÉES PAR LA COMMISSION À L’APPROBATION DU
DISPOSITIF D’AIDE FISCALE À L’INVESTISSEMENT.............................................................. 52
C. LES RÉSERVES D’INTERPRÉTATION FORMULÉES PAR LA COMMISSION
EUROPÉENNE......................................................................................................................................... 54

DEUXIÈME PARTIE :
DÉFISCALISATION « EN DIRECT » ET DÉFISCALISATION
« EXTERNALISÉE »
I. « EN DIRECT » : UNE RÉCOMPENSE FISCALE AUX ENTREPRISES QUI
INVESTISSENT...................................................................................................................................... 57
A. UNE TECHNIQUE SIMPLE PEU UTILISÉE ..................................................................................... 57
B. UNE FAIBLE UTILISATION QUI ILLUSTRE LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES
PAR LES ENTREPRISES OUTRE-MER............................ 58
II. « EXTERNALISÉE » : ATTIRER L’ÉPARGNE VERS LE FINANCEMENT DES
INVESTISSEMENTS OUTR E-MER ................................................................................................ 59
A. LE FONCTIONNEMENT D’UN MONTAGE « EXTERNALISÉ » ................................................ 60
1. La mécanique d’un montage................................................................ 60
2. Le bilan coût-avantage pour les différents acteurs.......... 62
B. LES « MONTEURS » AU CŒUR DE LA DÉFISCALISATION « EXTERNALISÉE ».............. 63
1. Le rôle des cabinets d’ingénierie financière ..................................................................................... 63
2. Les risques pris par les monteurs........................................................................................................ 64
3. Les gains des monteurs......................................................... 65
C. LE PARTAGE DES GAINS ET DES RISQUES ENTRE LES INVESTISSEURS, LES
OPÉRATEURS LOCAUX ET L’ETAT................................................................................................ 67
1. Les investisseurs.................................... 67
2. Les opérateurs locaux........................... 68
3. L’Etat....................................................................................................................................................... 69
D. L’ÉQUATION IMPOSSIBLE DE LA « LOI PAU L » ........................................................................ 70
1. L’éviction des « petits » projets........................................... 70
2. Une démocratisation à l’envers 72 5

TROISIÈME PARTIE :
LE COÛT POUR LE BUDGET DE L’ÉTAT
I. ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE ...................................................................................... 74
A.