Rapport d'information déposé par la Commission des affaires européennes sur la comitologie
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01 octobre 2009
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Français
Le vocabulaire européen s'est enrichi du terme comitologie. Cette procédure consiste, pour la Commission européenne, à faire appel à des comités d'experts (au nombre de 270) pour l'aider à prendre quelque 2000 mesures d'exécution chaque année. Ces comités ont la mission d'harmoniser les conditions d'exécution des actes communautaires à l'échelle de l'Union européenne afin de préserver la cohérence des politiques européennes. Cependant, une logique de filière prend parfois le pas sur la responsabilité politique, ce que déplore le rapport qui souhaite un rôle plus important de la Commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale sur les actes des comités.
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A
S
______ SEMBLÉE NATIONAL CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZI ÈME LÉGISLATURE
E
Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 21 octobre 2009. R A P P O R T D I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES(1)
sur la comitologie,
ET PRÉSENTÉ
PAR M. Pierre LEQUILLER, Député
(1)La composition de cette Commission figure au verso de la présente page.
La Commission des affaires européennes est composée de : M. Pierre Lequiller,président; MM. Michel Herbillon, Jérôme Lambert, Thierry Mariani, Didier Quentin,ci-evdinerpséts; M. Jacques Desallangre, Mme Karamanli, MM. Francis Vercamer, Gérard Voisin Marietta secrétaires; M. Alfred Almont, MmeMonique Boulestin, MM. Pierre Bourguignon, Yves Bur, François Calvet, Christophe Caresche, Philippe Cochet, Bernard Deflesselles, Lucien Degauchy, Michel Delebarre, Michel Diefenbacher, Jean Dionis du Séjour, Marc Dolez, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Franco, MM. Arlette Fruteau, Jean Jean-Claude Gaubert, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, MmesAnnick Girardin, Anne Grommerch, Elisabeth Guigou, Danièle Hoffman-Rispal, MM. Régis Juanico, Marc Laffineur, Mme Marylise Lebranchu, MM. Robert Lecou, Michel Lefait, Lionnel Luca, Philippe Armand Martin, Jean-Claude Mignon, Jacques Myard, Michel Piron, Franck Riester, Mmes Rosso-Debord, Valérie Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier.
3
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION............................................................................................................... 5
I. LA COMITOLOGIE, UNE MODALITE UTILE D EXERCICE DES COMPETENCES D EXECUTION DES ACTES EUROPEENS....................................... 7
A. LEVOLUTION DE LA COMITOLOGIE : UN DROIT DE REGARD DU CONSEIL ET DU PARLEMENT EUROPEEN DE PLUS EN PLUS AFFIRME...................................... 7 1. Un double rôle : éclairer la Commission européenne sur les enjeux pratiques auxquels peuvent se heurter les mesures dexécution dans chaque Etat membre et alerter les gouvernements sur les difficultés posées par les actes techniques.................................................. 8
2. Les procédures de comitologie....................................................................... 9 B. LE MAQUIS DE LA COMITOLOGIE............................................................................. 10 II. UNE LOGIQUE DE FILIERE PARFOIS PRIVEE DE COHERENCE POLITIQUE, QUI APPELLE UNE RENOVATION DE NOS METHODES DE CONTROLE...................................................................................................................... 13 A. LE PIRE DES SYSTEMES A LEXCEPTION DE TOUS LES AUTRES ?........................ 13 B. LA QUESTION DECISIVE : MIEUX DIFFERENCIER CE QUI DOIT RELEVER DES POLITIQUES ET CE QUI PEUT ETRE TRANCHE PAR LES EXPERTS........................ 14 1. Une compétence dexécution souvent trop étendue................................... 14 a) Des délégations de pouvoir trop imprécises................................................... 14
b) Les progrès induits par le traité de Lisbonne................................................. 15
c) Des recommandations pour un contrôle efficace de la frontière entre les actes législatifs et les mesures dapplication................................................. 16
2. Une logique de filière technique qui échappe parfois au nécessaire contrôle politique............................................................................................... 16 a) Les lacunes du contrôle politique................................................................... 16
b) Limplication nécessaire du Parlement.......................................................... 17 TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................... 19
A N N
4 E X E S...................................................................................................................... 23
ANNEXE 1 : TABLEAU COMPARATIF DES DISPOSITIONS RELATIVES A L EXECUTION DES ACTES EUROPEENS DANS LE TRAITE INSTITUANT LES COMMUNAUTES EUROPEENNES ET LE TRAITE SUR LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION EUROPEENNE DANS SA REDACTION ISSUE DU TRAITE DE LISBONNE........................................................................................................................ 25
ANNEXE 2 : DECISION DU CONSEIL DU 28 JUIN 1999 FIXANT LES MODALITES DE L EXERCICE DES COMPETENCES D EXECUTION CONFEREES A LA COMMISSION................................................................................. 27
ANNEXE 3 : ARRÊT KÖSTER DE LA CJCE.................................................................. 35
5
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Lactualité a mis en lumière lobscure et méconnue procédure que le vocabulaire européen, dans sa redoutable prédilection pour le lexique technocratique, désigne sous le terme de « comitologie ». Et de « science des comités », il en faut en effet pour trouver son chemin dansle maquis des 270 comités dexperts qui aident la Commission européenne à prendre quelque 2 022 mesures dexécution chaque année.
Cartrois fois déjà en 2009 votre Commission des affaires européennes a dû déplorer limpéritie politique de projets sortis de la lourde machinerie de lexécutif européen.
LAssemblée nationale, à linitiative de M. Hervé Gaymard, a ainsi adopté en avril dernier une résolution invitant la Commission européenne à renoncer à son projet dedes profils nutritionnels des denrées alimentairesfixation , qui menaçait nos productions traditionnelles en empêchant notamment aux fromages à pâte cuite dalléguer de leur valeur nutritionnelle(2).
Quelques jours plus tard, la proposition dautoriserlobtention de vins rosés par coupage de vins blancs et rouges un vif débat avant quen juin suscita notre Commission ne rejette une proposition fixant desconditions daptitude médicale pour lobtention du permis de conduiredont la sévérité risquait décarter de la conduite de très nombreuses personnes âgées(3).
(2)Résolution n° 268 du 25 avril 2009. (3)Communication de M. Gérard Voisin sur le projet de directive modifiant les conditions daptitude médicale pour lobtention du permis de conduire (E 4418), au cours de la réunion de la Commission des affaires européennes du 9 juin 2009.
6 Ces expériences malheureuses ont nourri lefantasme prospère de l« Europe des technocrates ».
Et il est vrai quelles ont en commun davoir été soumises à ces fameux comités dexperts avant que le filtre politique nen dégage, avec retard, les problématiques aspérités.
7
I. LA COMITOLOGIE, UNE MODALITE UTILE DEXERCICE DES COMPETENCES DEXECUTION DES ACTES EUROPEENS
La comitologie nest pas une pratique condamnable dans son principe.
La clarté, la lisibilité et la cohérence du droit européen reposent, comme le droit national, sur une nette distinction entre ce qui relève de la loi, les principes et les directions politiques, et les mesures quimpose leur application.
Il nest pas souhaitable que le Conseil européen et le Parlement sépuisent à rédiger léquivalent de nos arrêtés ministériels. Que dirions-nous dune directive qui fixerait la circonférence des ampoules ou détaillerait à linfini les spécifications techniques de chaque produit vendu dans le marché commun ?
Or le traité instituant les Communautés européennes réglait la question enconfiant aux seuls Etats membres le pouvoir exécutif du droit communautaire.
Ceprincipe dût cependant être rapidement tempéré par la nécessité dharmoniser les conditions dexécution des actes communautaires à léchelle de lUnionafin de préserver la cohérence des politiques européennes.
La protection des consommateurs, la loyauté de la concurrence dans lensemble du marché commun, ont ainsi imposé la définition de règles dont il est vite apparu hasardeux den laisser linitiative à chaque Etat membre. Dans le même temps, il est devenu manifeste que le Conseil, engoncé dans les arcanes des négociations diplomatiques, ne pouvait consacrer tout son temps et toute son énergie à arbitrer les aspects annexes des politiques européennes. Cest ce qua reconnu la Cour de justice des Communautés européennes en 1970 (arrêtKöster) en relevant qu«on ne saurait exiger que tous les détails des règlements soient établis par le Conseil» (annexe 3).
A. : un droit de regard du Conseil et duLévolution de la comitologie Parlement européen de plus en plus affirmé
Dans ce contexte et malgré le silence des traités, la Commission européenne sest vu confier la mission de plus en plus imposante au fil des années de définir des mesures dapplication harmonisées des textes européens.
Néanmoins, pour donner une base légale à cette pratique, et surtout pour permettre aux Etats membres dexercer un meilleur contrôle des sur actes qui, pour demeurer techniques, nen concernent pas moins bien souvent des
8 éléments importants de la vie quotidienne de 490 millions de citoyens, lActe unique a organisé la en prévoyant que lexercice des« comitologie » compétences dexécution devait être encadré par le Conseil de lUnion et soumis à la vigilance des Gouvernements.Lalinéa 4 de larticle 202 du traité instituant les Communautés européennes dispose ainsi que «le Conseil peut soumettre lexercice de ces compétences à certaines modalités. Il peut également se réserver, dans des cas spécifiques, dexercer directement des compétences dexécution. Les modalités visées ci-dessus doivent répondre aux principes et règles que le Conseil, statuant à lunanimité sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen, aura préalablement établis».
Depuis la fin des années 1990, les Etats membres se sont aussi accordés pour veiller à ce que le Conseil et le Parlement européen contrôlent mieux lensemble des textes dexécution. Ainsi fut posé le principe que la Commission, lorsquelle met en application les règlements et les directives, doit travailler avec des comités représentant tous les Etats membres.
1. Un double rôle éclairer la Commission européenne sur les : enjeux pratiques auxquels peuvent se heurter les mesures dexécution dans chaque Etat membre et alerter les gouvernements sur les difficultés posées par les actes techniques
Les comités permettent tout daborddéclairer la Commission européenne sur les difficultés que sont susceptibles de poser dans chaque Etat membre les mesures dapplication projetées.
En parallèle, ils doiventalerter les gouvernements sur les questions soulevées par les actes techniquesafin de renvoyer les sujets, lorsque des, majorités hostiles se nouent, aux législateurs européens.
A ces fins, les deux grands principes de la procédure se sont dégagés au cours des années 1990.
En premier lieu, la Commission européenne doit soumettre toutes les mesures dapplication quelle projette à des comités réunissant des experts des Vingt-sept. Ces derniers les approuvent ou les rejettent, à la majorité simple.
En second lieu, laportée des avis émis par les comités est proportionnée à limportance du sujet concerné, allant dun simple avertissement sans frais(dans le domaine du marché intérieur)au renvoi de la décision au Conseil et au Parlement européen (pour la PAC, les décisions à forts enjeux financiers ou lensemble des mesures touchant à la protection de la santé et de la sécurité des personnes, ou à la confidentialité des données personnelles).
9 2. Les procédures de comitologie
Lactuelle décision « comitologie » (décision (1999/468/CE) du Conseil du 28 juin 1999, modifiée par la décision (2006/512) du 17 juillet 2006, annexe 2), proportionne ainsi lautorité des comités dexperts et lintensité de lintervention des législateurs européens aux domaines concernés de lactivité de lUnion.
La procédure qui laisse le plus de marge de manuvre à la Commission européenne est laprocédure consultative laquelle cette dernière se borne à dans « tenir le plus grand compte » des avis émis par les comités consultatifs. Elle concerne essentiellement la mise en uvre du marché intérieur.
Viennent ensuite des procédures donnant plus de pouvoir au Conseil et au Parlement européen.
Dans laprocédure de gestion, le Conseil intervient lorsque le comité soppose, à la majorité qualifiée, à la proposition de la Commission. Cependant, le Conseil doit parvenir à adopter, dans les trois mois qui suivent lavis du comité, une décision alternative. A défaut, le projet initial de la Commission lemporte. Cette procédure règne en maître dans la politique agricole commune et la politique de la pêche où existent autant de comités de gestion que de catégories de produits. Elle simpose aussi à toute décision mettant en uvre des programmes ayant des incidences budgétaires notables.
Laprocédure de réglementation plus loin : en cas davis négatif du va comité, seul le Conseil peut trancher, en recueillant lopinion du Parlement européen lorsque lacte législatif mis en uvre relève de la codécision. Parce quelle donne le dernier mot au Conseil, le recours à cette voie est obligatoire pour tout acte mettant en application un élément essentiel dune directive ou dun règlement. Elle concerne toutes les mesures concernant la protection de la santé ou la sécurité des personnes, des animaux ou des plantes.
Laprocédure de sauvegarderare, permet à chaque Etat membre, plus de déférer au Conseil la décision de la Commission européenne.
Enfin, reflétant la montée en puissance du Parlement européen, une procédure qui tend aujourdhui à supplanter toutes les autres, laprocédure de réglementation avec contrôle(PRAC). Elle présente un double avantage.
Même lorsque le comité approuve le projet de la Commission, le Conseil (à la majorité qualifiée) et le Parlement (à la majorité absolue) disposent dun délai de trois mois pour sy opposer, aux seuls motifs cependant que lacte ne respecte pas les compétences dexécution prévue dans lacte de base, nest pas compatible avec le but ou le contenu de la législation, ou enfreint les principes de subsidiarité ou de proportionnalité. Remarquons à cet égard que les deux dernières conditions sont suffisamment imprécises pour encourager un large usage de ce droit de veto.
10 En cas davis négatif du comité, les deux législateurs reprennent la main, dans des délais néanmoins brefs (deux mois pour le Conseil et quatre mois pour le Parlement à lissue desquels, en labsence de décision, le projet initial lemporte).
Cette procédure a été intégrée à lensemble des directives et règlements qui donnent à la Commission le pouvoir den définir les mesures dexécution de portée générale en en modifiant des éléments non essentiels. Ainsi, plus de 300 textes ont été adaptés entre 2006 et 2009, organisant une spectaculaire reprise en main de la comitologie par le Parlement.
B. Le maquis de la comitologie
Le caractère souvent technique du droit communautaire explique la profusion des comités et de leurs décisions.
Ainsi, 270 comités ont adopté 2 022 actes au cours de 953 réunions en 2008. Un quart de ces décisions a relevé des 28 comités agricoles, tandis que les 17 comités de la santé et de la protection des consommateurs et les 34 comités pour lentreprise et lindustrie sentendaient sur chacun 15 % des décisions et que lactivité des 35 comités liés aux politiques de lenvironnement montait fortement en puissance avec 5 % des actes.
Depuis avril 2008, la Commission européenne met à la disposition du public, sur Internet, un registre de la comitologie qui permet daccéder aux ordres du jour, aux projets et aux décisions de lensemble des comités(4). Elle publie aussi un rapport annuel, qui reste cependant exclusivement factuel et ne fournit guère dindications sur les difficultés politiques auxquelles ont pu se heurter les diverses procédures.
Enfin, les mesures projetées font généralement lobjet de consultation avec les organisations professionnelles concernées. Ainsi, à titre dexemple, la levée de linterdiction de coupage pour le vin rosé avait été soumise dès décembre 2008 à linstance communautaire de consultation des organisations agricoles.
(4)_fr.cyeneg/rantrarspi/ygxednimocolothttporape./u/:e/.cue htm.
11
LACTIVITÉ DES COMITÉS EN 2008 Nombre dinDtoermvaeinntei on deN coommbirteé s réudnei ons Avis DécisidoneMsx eéscution ures Entreprises et industrie 34 57 362 307 Emploi, affaires sociales et égalité des chances 5 4 21 20 Agriculture et développement rural 28 226 456 439 Energie et transports 36 60 68 63 Environnement 35 57 78 85 Recherche 6 62 168 168 Société de linformation et médias 9 28 79 79 Pêche et affaires maritimes 4 15 39 39 Marché intérieur 14 42 26 16 Politique régionale 1 9 4 0 Fiscalité et union douanière 10 114 65 55 Education et culture 7 14 71 69 Santé et protection des consommateurs 17 123 358 311 Justice, liberté et sécurité 24 37 117 106 Relations extérieures 3 4 0 0 Commerce 12 24 11 12 Elargissement 3 6 69 69 Coopération extérieure 8 38 115 110 Aide humanitaire 1 6 47 47 Statistiques 9 16 23 20 Budget 2 5 4 6 Lutte anti-fraude 1 3 3 0 Technologie de linformation 1 3 1 1 Total 270 953 2 185 2 022
