Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles [...] par la mission d'information sur les Parlements de pays européens

N° 418
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 juillet 2007
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) par la mission
d’information (2) sur les Parlements de pays européens,
Par MM. Patrice GÉLARD et Jean-Claude PEYRONNET,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice
Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat,
M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour,
secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi,
MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-
Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves
Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec,
Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Jacques Gautier, Mme Jacqueline Gourault, M. Jean-René Lecerf,
Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre
Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.
(2) Cette mission est composée de : MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet,
rapporteurs. Ils étaient accompagnés pour chaque déplacement par plusieurs membres de la commission. - 2 - - 3 -
SOMMAIRE
Pages
LES 21 PROPOSITIONS DE MM. PATRICE GÉLARD ET JEAN-CLAUDE
PEYRONNET, CO-RAPPORTEURS.............................................................................................. 9
INTRODUCTION ......................................................................................................................... 15
PREMIÈRE PARTIE LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DES EXPÉRIENCES
ÉTRANGÈRES ............................................................................................................................. 19
I. LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE : LA CONCENTRATION DE LA SÉANCE
PLÉNIÈRE SUR LES GRANDS ENJEUX ET LA VALORISATION DES
TRAVAUX DES COMMISSIONS.......................................................................................... 19
A. L’ORGANISATION DES TRAVAUX : LA RÈGLE DE LA SESSION UNIQUE,
L’EXCEPTION DE LA PROGRAMMATION À LONG TERME DE L’ORDRE DU
JOUR......................................................................................................................................... 19
B. LA GÉNÉRALISATION DU DÉBAT D’ORIENTATION EN SÉANCE PUBLIQUE
AVANT L’EXAMEN DES TEXTES EN COMMISSION ......................................................... 21
C. LA VALORISATION DU RÔLE DES COMMISSIONS POUR ASSURER
L’EFFICACITÉ DU DÉBAT EN SÉANCE PUBLIQUE ........................................................... 22
D. UNE MAÎTRISE SOUVENT AFFIRMÉE DU TEMPS D’EXAMEN DES TEXTES EN
SÉANCE PLÉNIÈRE................................................................................................................. 23
II. DES POUVOIRS DE CONTRÔLE MAJORITAIREMENT EXERCÉS EN
SÉANCE PUBLIQUE ET ACCORDANT UNE LARGE PLACE AUX
INITIATIVES INDIVIDUELLES ET À CELLES DES GROUPES..................................... 25
A. LES ORGANES SPÉCIALISÉS : UNE EXISTENCE GÉNÉRALEMENT LIMITÉE
DANS LE TEMPS, POUR UN CONTRÔLE APPROFONDI .................................................... 25
B. LA SÉANCE PUBLIQUE, LIEU D’EXERCICE RÉGULIER DU CONTRÔLE
PARLEMENTAIRE................................................................................................................... 27
C. LE DÉVELOPPEMENT PROGRESSIF DU CONTRÔLE DE L’APPLICATION DES
LOIS .......................................................................................................................................... 29
III. L’IMPLICATION CROISSANTE DES PARLEMENTS DANS LE SUIVI ET
L’ÉLABORATION DES POLITIQUES EUROPÉENNES ................................................... 30
A. LE RÔLE PIVOT DES ORGANES SPÉCIALISÉS DANS LES AFFAIRES
EUROPÉENNES ....................................................................................................................... 30
B. LE DÉVELOPPEMENT DES LIENS AVEC LES PARLEMENTAIRES EUROPÉENS............ 31
C. DE LA SIMPLE CONSULTATION À L’AVIS OBLIGATOIRE, DES
PRÉROGATIVES À GÉOMÉTRIE VARIABLE....................................................................... 32- 4 -
IV. LA MINORITÉ : DES DROITS AUX CONTOURS DIFFÉRENCIÉS POUR UN
ACTEUR ESSENTIEL DE LA VIE PARLEMENTAIRE..................................................... 34
A. UNE PARTICIPATION SYSTÉMATIQUE À L’ORGANISATION DES TRAVAUX
DE L’ASSEMBLÉE .................................................................................................................. 34
B. UNE FORTE IMPLICATION DANS LES TRAVAUX DE CONTRÔLE EN SÉANCE
PUBLIQUE................................................................................................................................ 35
C. L’IMPACT LIMITÉ DE L’OPPOSITION SUR LA FONCTION LÉGISLATIVE...................... 36
DEUXIÈME PARTIE LES SEPT PARLEMENTS DES ÉTATS MEMBRES DE
L’UNION EUROPÉENNE ÉTUDIÉS.......................................................................................... 41
I. LE LUXEMBOURG : UN PARLEMENT DE DIMENSION MODESTE EN
PLEINE RÉFLEXION SUR L’AMÉLIORATION DE SES PROCÉDURES....................... 41
A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE SIMPLE, CARACTÉRISÉE PAR UN EXAMEN
RAPIDE DES TEXTES ............................................................................................................. 42
1. Les textes législatifs, pour la plupart d’origine gouvernementale, sont examinés
attentivement par les commissions 42
2. Des séances publiques strictement encadrées.......................................................................... 46
3. L’intervention du Conseil d’Etat à toutes les étapes de la procédure...................................... 48
4. En pratique, les lois sont le plus souvent sanctionnées et promulguées après une
seule lecture à la Chambre ..................................................................................................... 49
B. L’ÉLABORATION RÉCENTE D’UNE « STRATÉGIE EUROPÉENNE » PAR LA
CHAMBRE DES DÉPUTÉS...................................................................................................... 50
1. Après un premier examen des documents européens par la commission des affaires
étrangères et européennes, le suivi des affaires européennes relève de chaque
commission permanente dans son secteur de compétences...................................................... 50
2. Le souci d’une plus grande implication des députés luxembourgeois dans les
questions communautaires 51
C. LE RENFORCEMENT PROGRESSIF DU CONTRÔLE DE L’ACTIVITÉ
GOUVERNEMENTALE PAR LA CHAMBRE DES DÉPUTÉS ............................................... 52
1. Le développement d’une culture du contrôle de l’action gouvernementale.............................. 52
2. Un large éventail d’outils pour faciliter l’information et le contrôle individuel des
députés.................................................................................................................................... 53
3. Une procédure d’enquête parlementaire peu utilisée .............................................................. 55
4. Un pouvoir de nomination important ...................................................................................... 56
5. Une association étroite de la Chambre à l’élaboration des textes d’application des
lois........... 56
D. LES DROITS NOTABLES RECONNUS À L’OPPOSITION RÉSULTENT DE LA
COUTUME PARLEMENTAIRE............................................................................................... 56
1. L’opposition parlementaire préside certaines commissions de la Chambre ............................ 56
2. L’opposition parlementaire a le dernier mot sur la fixation du temps de parole en
séance plénière et peut interpeller le gouvernement ............................................................... 57
II. LA BELGIQUE : UN BICAMERISME INÉGALITAIRE, DES INNOVATIONS
INTÉRESSANTES................................................................................................................... 58
A. COMPLEXE, LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE FÉDÉRALE DONNE LA
PRÉ&#