Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)

N° 312
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
Annexe au procès-verbal de la séance du 12 avril 2006
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la Nation (1) sur la mise en œuvre de la loi organique du
er1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF),
Par M. Jean ARTHUIS,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc
Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret,
Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François
Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban,
Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq,
MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre
Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut,
Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc,
Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Lois de finances. - 3 -
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION......................................................................................................................... 7
LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES...................................... 9
I. UNE PRÉPARATION LARGEMENT CONCERTÉE DU NOUVEAU FORMAT
DE DISCUSSION BUDGÉTAIRE .......................................................................................... 13
A. UNE RÉFORME PARLEMENTAIRE À FAIRE VIVRE DANS LA DURÉE............................ 13
1. Des constantes dans la procédure de discussion des projets de loi de finances....................... 13
2. Un élargissement du droit d’amendement au regard des règles d’irrecevabilité
financière................................................................................................................................ 14
3. Le choix d’organiser de nouveaux débats thématiques lors de la discussion de
l’article d’équilibre ................................................................................................................ 14
B. LA PRÉPARATION AU SEIN DE LA COMMISSION DES FINANCES ................................. 15
1. Des modifications essentiellement formelles du Règlement du Sénat....................................... 15
2. Les conditions d’examen par unité de vote définies lors du séminaire en Mayenne................. 16
C. LA CONCERTATION CONDUITE EN AMONT AVEC LES COMMISSIONS POUR
AVIS.......................................................................................................................................... 17
1. Des échanges avec les cinq autres commissions permanentes................................................. 17
2. Un intérêt accru pour la performance de l’action publique..................................................... 18
II. UN EXAMEN PLUS PERFORMANT DU PROJET DE LOI DE FINANCES..................... 21
A. DES TRAVAUX MIEUX CIBLÉS DE LA COMMISSION DES FINANCES ........................... 21
1. Une nouvelle tonalité des débats en commission des finances................................................. 21
2. Des rapports spéciaux plus courts et plus percutants.............................................................. 21
3. Une démarche constante de communication............................................................................ 22
B. L’ÉMERGENCE D’UN POUVOIR D’ARBITRAGE PARLEMENTAIRE ................................ 23
1. Une intervention du Parlement sur la nomenclature en amont du débat sur le projet
de loi de finances.................................................................................................................... 23
a) Une consultation ab initio sur la maquette budgétaire des commissions des
finances du Sénat et de l’Assemblée nationale.................................................................... 23
b) La prise en compte des observations formulées par le Parlement dans le projet de
loi de finances pour 2006.................................................................................................... 23
c) D’autres changements souhaitables dans la nomenclature budgétaire ................................. 24
2. Un nouveau droit d’amendement très largement utilisé sur les crédits des missions et
les articles rattachés............................................................................................................... 25
a) Un élargissement du droit d’amendement parlementaire..................................................... 25
b) Un pouvoir d’arbitrage budgétaire ...................................................................................... 26
c) Des limites inhérentes à la procédure parlementaire et aux conditions d’examen du
projet de loi de finances...................................................................................................... 27
3. Une maquette budgétaire fortement débattue en séance publique mais in fine
faiblement modifiée................................................................................................................. 28
a) L’utilisation infructueuse d’un nouveau pouvoir d’amendement parlementaire .................. 28
b) Des demandes précises à mieux prendre en compte à l’avenir ............................................ 29
4. Un ajustement très limité des emplois Equivalents temps plein travaillés (ETPT)................... 30 - 4 -
C. UNE DISCUSSION DYNAMISÉE EN SÉANCE PUBLIQUE................................................... 31
1. Une discussion rénovée de l’article d’équilibre grâce à deux nouveaux débats
thématiques............................................................................................................................. 31
2. La place majeure des finances locales dans la discussion budgétaire au Sénat....................... 32
3. Le nouveau visage des débats en séance publique................................................................... 33
III. FAIRE DE LA PERFORMANCE UNE VRAIE PRIORITÉ ............................................... 35
A. DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES DAVANTAGE ORIENTÉS VERS LA
PERFORMANCE ...................................................................................................................... 35
1. La place nouvelle des projets annuels de performance (PAP) dans la discussion et le
contrôle budgétaires ............................................................................................................... 35
2. Des lacunes à combler pour l’examen du prochain projet de loi de finances .......................... 37
B. UNE PLACE RELATIVISÉE POUR LES MONTANTS BRUTS DE CRÉDITS ....................... 37
1. Les montants et les variations de crédits : une information certes essentielle ......................... 37
2. Des variations de crédits qui doivent toutefois être relativisées dans le nouveau cadre
de la discussion budgétaire..................................................................................................... 38
C. UN DÉBAT PERMANENT SUR LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE
PERFORMANCE ...................................................................................................................... 39
1. La prise en compte d’observations formulées en amont par votre commission des
finances .................................................................................................................................. 39
2. Des progrès à poursuivre lors de l’élaboration des prochains projets de loi de
finances... 41
IV. VERS UN CERCLE VERTUEUX.......................................................................................... 43
A. UNE CORRÉLATION ÉTROITE ENTRE L’EXAMEN DES CRÉDITS ET LES
ACTIVITÉS DE CONTRÔLE : DEUX EXEMPLES................................................................. 43
1. Le contrôle budgétaire sur le renouvellement et la maintenance de la flotte aérienne
de sécurité civile..................................................................................................................... 43
2. L’examen des dépenses de fonctionnement des préfectures ..................................................... 45
B. UN « CHAÎNAGE VERTUEUX » AVEC L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE
RÈGLEMENT ET LE DÉBAT D’ORIENTATION BUDGÉTAIRE .......................................... 47
1. De nouveaux enjeux lors de l’examen du projet de loi de règlement ....................................... 47
2. Les nouvelles modalité