Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur l'évolution et les conditions de maîtrise du crédit d'impôt en faveur de la recherche

° N 1359
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 septembre 2013.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 146 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTROLE BUDGÉTAIRE
sur l’évolution et les conditions de maîtrise du crédit d’impôt
en faveur de la recherche
ET PRÉSENTÉ
PAR M. Alain CLAEYS
Député
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION ........................................................................................................... 5 
A. LE CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE, UN DISPOSITIF PLÉBISCITÉ,
MAIS À L’EFFICACITÉ MAL MESURÉE. .......................................................... 5 
B. LES PRINCIPAUX APPORTS DE L’ENQUÊTE MENÉE PAR LA COUR
DES COMPTES À LA DEMANDE DE LA COMMISSION DES
FINANCES ............................................................................................................... 7 
EXAMEN EN COMMISSION .................................................................................... 13 
ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES
« L’ÉVOLUTION ET LES CONDITIONS DE MAÎTRISE DU CRÉDIT
D’IMPÔT EN FAVEUR DE LA RECHERCHE » ................................................ 31 — 5 —

INTRODUCTION

La Cour des comptes a remis au Président de la commission des Finances
un rapport sur l’évolution et les conditions de maîtrise du crédit d’impôt en faveur
de la recherche, qui lui avait été demandé le 13 décembre 2013 en application de
l’article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances. Il s’agissait de
permettre l’engagement d’un débat approfondi sur les diverses facettes de l’apport
de ce crédit d’impôt et sur la place que celui-ci doit tenir au sein du financement
de la recherche.
A. LE CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE, UN DISPOSITIF PLÉBISCITÉ, MAIS
À L’EFFICACITÉ MAL MESURÉE.
Le crédit d’impôt recherche existe depuis 2003. Il figure au
programme 172 de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Son objet
est le développement de la recherche en entreprise.
Le dispositif a connu un succès non démenti, et l’impact du crédit d’impôt
recherche sur les finances publiques n’a cessé de progresser.
Ainsi, selon la base GECIR tenue par le ministère de l’enseignement
supérieur et de la recherche, le montant du CIR en 2004, au titre de l’année 2003,
s’établissait à 428 millions d’euros, pour 5 833 déclarants. En 2008, au titre de
l’année 2007, il était passé à 1,50 milliard d’euros, pour 9 839 déclarants.
En 2008, lors de la réforme qui a simplifié le dispositif, avec l’instauration
d’un crédit d’impôt de 30 % des dépenses de recherche et développement
jusqu’à 100 millions d’euros et de 5 % au-delà, les prévisions portaient sur une
dépense annuelle, en régime de croisière, de 2,7 milliards d’euros.
En réalité, le montant du CIR est passé à 4,16 milliards d’euros en 2009
(au titre de 2008), 4,7 milliards d’euros en 2010 et 5,05 milliards d’euros en 2011,
pour un nombre de déclarants respectivement de 13 361, 15 749 et 17 710.
Autant le crédit d’impôt recherche est un soutien précieux à la recherche
en entreprise, et donc à la compétitivité de l’industrie de notre pays, autant le
montant et la progression de la dépense fiscale justifiaient que l’on s’intéresse à la
maîtrise du dispositif et aux risques que pourrait faire courir une croissance sans
contrôle. La dépense fiscale ainsi créée peut-elle encore continuer à augmenter ?
Sinon, à quel montant optimal devrait-elle être plafonnée ? Telles étaient, entre
autres, les questions posées par l’auteur de ces lignes en tant que Rapporteur — 6 —
spécial des crédits de la recherche lors de son intervention en séance publique
pendant la première partie de l’examen de la loi de finances pour 2013,
le 16 octobre 2012.
Avant la présentation à la commission des Finances de l’enquête de la
Cour des comptes annexée au présent rapport, il n’existait pas d’analyses globales
sur l’impact du crédit d’impôt recherche. Les études les plus abouties portaient sur
sa configuration d’avant 2008. Si elles indiquaient un effet favorable de ce crédit
d’impôt sur l’investissement en matière de recherche, que corroboraient les
indicateurs figurant au projet annuel de performances, elles faisaient apparaître
aussi que son rendement serait de plus en plus faible au fur et à mesure de
l’augmentation de son plafond. Des phénomènes d’optimisation fiscale avaient
aussi pu être repérés.
Le crédit d’impôt recherche a aussi été considéré comme un instrument de
lutte contre les délocalisations. Les avis restaient cependant partagés sur ce point.
En tout état de cause, même si tel était le cas, on pouvait se demander si c’était
bien son rôle de venir atténuer une fiscalité des entreprises jugée trop élevée.
La progression du crédit d’impôt recherche faisait progressivement naître
un autre débat. On ne peut exclure qu’au fur et à mesure de sa progression, le
crédit d’impôt recherche ne finisse par peser sur la recherche publique. En effet,
dès le vote de la loi de finances pour 2013, il était possible de soutenir que, une
fois l’intégralité de la créance fiscale budgétée, l’effort de l’État en faveur de la
recherche était non pas de 14 milliards d’euros, montant correspondant à la partie
« recherche » des crédits de la MIRES (Mission interministérielle recherche et
enseignement supérieur) mais de 19 milliards d’euros. De tels montants, qui ne
peuvent qu’aller croissant au fur et à mesure du développement du recours au
crédit d’impôt recherche, risquent de susciter en contrepartie des recherches
d’économies. Faute de pouvoir maîtriser l’évolution des montants du crédit
d’impôt recherche, c’est sur les dotations budgétaires à la recherche publique que
ces économies risquent alors de peser. Il existe bel et bien un risque latent
d’éviction de la recherche financée par la dotation budgétaire au profit de celle
financée par la dépense fiscale.
Pour toutes ces raisons, l’impact et l’efficacité du crédit d’impôt recherche
devaient être plus précisément mesurés.
À la suite d’un entretien entre l’auteur de ces lignes, rapporteur spécial des
crédits de la recherche, et M. Patrick Lefas, président de la troisième chambre de
la Cour des comptes, il a été convenu par lettre du Premier Président de la Cour,
M. Didier Migaud, et le Président de la commission des Finances, M. Gilles
Carrez, que l’enquête demandée à la Cour des comptes porterait sur les conditions
dans lesquelles la réforme de 2008 a été adoptée, l’évolution des bénéficiaires et
du coût du dispositif, la gestion et le contrôle du CIR, les grands paramètres du
crédit d’impôt (types de dépenses éligibles, y compris les dépenses d’innovation, — 7 —
modes de calcul de la dépense et du crédit d’impôt, taux appliqués) ainsi que sur
l’appréciation de son impact.
Dans ce cadre l’enquête devait viser à dégager les perspectives d’évolution
et les conditions de maîtrise du CIR en s’appuyant sur quatre années d’usage du
CIR réformé. Des projections seraient établies sur l’évolution du coût du CIR et
seraient rapportées aux principaux paramètres du dispositif, en simulant certains
ajustements.
L’enquête devait examiner ensuite les études économétriques disponibles
sur l’impact de cet instrument fiscal sur la base de la réforme de 2008.
Elle devait apprécier les conditions d’accès au cré