Rapport d'information déposé (...) par la commission des affaires sociales en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur la lutte contre la fraude sociale

°N 3603
______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 juin 2011.



RAPPORT D’INFORMATION



DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement


PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et
de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale


sur la lutte contre la fraude sociale



ET PRÉSENTÉ PAR


M. Dominique TIAN,

Député.

——
— 3 —






SOMMAIRE
___

Pages

INTRODUCTION.............................................................................................................. 7
I.- LA FRAUDE SOCIALE : UN PHÉNOMÈNE TROP MAL CONNU ................................. 9
A. DES DÉPENSES ET DES PERTES DE RECETTES INJUSTIFIÉES ........................ 9
1. La fraude aux prestations : plus de 1 % des dépenses du régime
général................................................................................................................ 9
2. La fraude aux prélèvements : une diminution massive des ressources
de la sécurité sociale......................................................................................... 10
B. LE DÉVELOPPEMENT INQUIÉTANT DES TRAFICS ORGANISÉS ......................... 11
II.- UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE RÉCENTE MAIS ENCORE
INSUFFISANTE ................................................................................................................. 13
A. DES EFFORTS RÉCENTS........................................................................................ 13
1. Une nouvelle priorité gouvernementale ........................................................... 13
2. Un Parlement inquiet des failles du système faisant adopter des
mesures de bon sens en urgence.................................................................... 14
3. Des actions progressivement mises en place par les caisses de
sécurité sociale .................................................................................................. 15
a) Une prise de conscience récente....................................................................... 15
b) Les actions mises en place par les organismes de sécurité sociale .................... 16
4. Des progrès récents dans le pilotage de l’État................................................ 19
B. FACE AUX FRAUDES AUX PRESTATIONS, UN SYSTÈME ENCORE TROP
DÉRESPONSABILISÉ ET ÉPARPILLÉ..................................................................... 21
1. La branche Famille : une situation un peu mieux maîtrisée même si
des failles persistent .......................................................................................... 21
2. La banche Maladie : une certaine impuissance face aux fraudes et aux
abus .................................................................................................................... 24
3. La branche Vieillesse : un système insuffisamment sécurisé........................ 25
C. DES FRAUDES AUX COTISATIONS TROP PEU POURSUIVIES ............................ 27
1. Des fraudes mal détectées................................................................................ 27
2. Des pouvoirs publics insuffisamment mobilisés face à l’ampleur du
travail illégal........................................................................................................ 28 III.- DES LACUNES PERSISTANTES DANS LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE
LA FRAUDE ET LES ABUS............................................................................................... 31
A. UN SYSTÈME LARGEMENT DÉSORGANISÉ ET MAL PILOTÉ............................... 31
1. Des conventions d’objectifs et de gestion peu contraignantes ...................... 31
2. Une impulsion insuffisante des caisses nationales......................................... 32
3. Une absence de définition commune de la fraude.......................................... 34
a) Une notion variable selon les caisses................................................................ 34
b) Une évaluation lacunaire de la fraude.............................................................. 34
4. Une communication externe encore peu développée .................................... 34
B. DES CHANTIERS QUI PRENNENT DU RETARD..................................................... 35
C. DES DISPOSITIFS « FRAUDOGÈNES ».................................................................. 37
1. Une complexité normative source de fraude et d’abus .................................. 37
a) Une législation inadaptée................................................................................. 37
b) Une réglementation complexe........................................................................... 37
2. Une difficile conciliation de la lutte contre la fraude et de la
simplification des procédures ........................................................................... 40
a) Le caractère déclaratif du système social et le développement des
procédures par internet facilitent la fraude ...................................................... 40
b) Une volonté de simplification terreau de la fraude............................................ 40
c) Une notion d’urgence facilement utilisée pour contourner la
réglementation................................................................................................. 41
D. DES CAISSES TROP FAIBLES POUR LUTTER CONTRE LES FRAUDEURS......... 42
1. Un nombre de contrôleurs trop faible ............................................................... 42
2. Des outils juridiques médiocres ou mal utilisés............................................... 43
3. Une interconnexion des fichiers imparfaite...................................................... 44
E. UN DISPOSITIF DE CONTRÔLE ET DE SANCTION LACUNAIRE........................... 47
1. Des contrôles déficients sur les assurés et les entreprises ........................... 48
a) Des bénéficiaires peu contrôlés ........................................................................ 48
b) Des pratiques hétérogènes................................................................................ 52
c) Une procédure d’obtention d’un numéro de sécurité sociale pour les
personnes nées à l’étranger inadaptée et peu sécurisée sur le plan
juridique.......................................................................................................... 53
2. Des contrôles sur les assurés percevant des prestations à l’étranger
quasiment inexistants........................................................................................ 55
3. Des contrôles internes insuffisants pour lutter contre les complicités........... 58
4. Des sanctions peu dissuasives......................................................................... 59
a) Des sanctions administratives encore trop rarement prononcées ...................... 59 b) Des sanctions ordinales insuffisantes................................................................ 60
c) Des sanctions pénales trop rares ...................................................................... 61
5. Une récupération aléatoire des indus frauduleux............................................ 63
IV.- UN INDISPENSABLE APPROFONDISSEMENT DE LA POLITIQUE DE LUTTE
CONTRE LA FRAUDE....................................................................................................... 65
A. UNE PRISE DE CONSCIENCE NÉCESSAIRE ......................................................... 65
1. Un État qui doit assurer son rôle de pilote et de coordonnateur.................... 65
2. Un pilotage plus dynamique des caisses nationales nécessaire................... 67
a) Lutter contre les particularismes locaux inacceptables..................................... 67
b) Signer des conventions d’objectifs et de gestion plus contraignantes................. 68
c) Améliorer la formation et le contrôle des agents............................................... 68
d) Sensibiliser les assurés et les entreprises .......................................................... 69
B. RENFORCER LES MOYENS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE.............................. 71
1. Renforcer les moyens de contrôle.................................................................... 71
2. Rendre la loi plus facilement applicable........................................................... 72
a) D