Rapport d'information sur la fiscalité environnementale, sur l'instauration d'une contribution climat-énergie, le fonctionnement et la régulation des marchés de quotas de CO2.

N° 543
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009
Enregistré la Présidence du Sénat le 8 juillet 2009
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) par le groupe de travail (2) sur la
fiscalité environnementale, sur l’instauration d’une contribution
« climat-énergie », le fonctionnement et la régulation des marchés de quotas de
CO ,2
Par Mme Fabienne KELLER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq,
MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ;
MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Mme Michèle
André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre
Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric
Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé,
Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard
Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
(2) Ce groupe le travail est composé de : Mme Fabienne Keller, présidente, Mme Nicole Bricq, MM. Éric
Doligé, Thierry Foucaud, M. Christian Gaudin, Charles Guené, Pierre Jarlier, Gérard Miquel, Aymeri de Montesquiou, Michel
Sergent- 2 - - 3 -
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS......................................................................................................................... 7
PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE
TRAVAIL ...................................................................................................................................... 9
I. LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE : CONTEXTE INTERNATIONAL ET
CADRE CONCEPTUEL ......................................................................................................... 13
A. LE CONTEXTE INTERNATIONAL : « EN ROUTE VERS COPENHAGUE »........................ 13
1. Des enjeux écologiques et économiques maintenant connus.................................................... 13
a) Une connaissance scientifique des enjeux liés au réchauffement climatique grâce
aux travaux du GIEC .......................................................................................................... 13
(1) Un réchauffement climatique « sans équivoque » .................................................................. 14
(2) L’impact de l’activité humaine dans l’effet de serre............................................................... 15
(3) Les projections d’émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2100........................................ 16
b) Une évaluation des coûts de l’action et de l’inaction grâce au « rapport Stern » ................. 17
2. Des négociations internationales qui progressent mais demeurent inabouties ........................ 19
a) La dynamique lancée par le protocole de Kyoto 19
(1) La convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques ................................. 19
(2) Le protocole de Kyoto ....................................................................................................... 20
b) Le rendez-vous de Copenhague .......................................................................................... 21
(1) La position européenne...................................................................................................... 22
(2) La position américaine 26
(3) L’enjeu d’une implication de la Chine et de l’Inde ................................................................ 27
B. UN CADRE CONCEPTUEL DÉSORMAIS BIEN ÉTABLI ...................................................... 28
1. Fiscalité et permis : une logique d’incitations économiques recourant à un signal-
prix pour orienter les comportements ..................................................................................... 28
a) La nécessité d’une régulation.............................................................................................. 28
(1) L’approche économique de l’environnement......................................................................... 28
(2) Les outils économiques de régulation................................................................................... 30
(a) L’internalisation des coûts externes............................................................................... 30
(b) La détermination d’un signal-prix.................................................................................. 30
(c) Le recours à une taxe ou au marché d’échange de quotas.............................................. 32
b) L’intérêt des outils économiques : tirer avantage de l’ensemble des potentiels de
réduction pour un coût donné ............................................................................................. 33
(1) Les inconvénients de la réglementation 33
(2) Les avantages de la taxe et du marché d’échange de quotas .................................................... 34
(3) L’impact sur les ménages et les entreprises........................................................................... 35
c) La fiscalité et les permis : une approche équivalente mais des modalités de mise en
œuvre différentes................................................................................................................ 36
(1) Un instrument « prix » et un instrument « quantité ».............................................................. 36
(2) Des éléments de choix complexes........................................................................................ 37
2. Les spécificités de la fiscalité environnementale..................................................................... 39
a) Une assiette qui a vocation à disparaître à long terme et dont la détermination ne
répond pas aux critères habituellement retenus en matière de fiscalité................................ 39
b) Une fiscalité qui ne répond pas à un objectif de rendement budgétaire ............................... 41 - 4 -
II. « VADE-MECUM » POUR LA CONTRIBUTION CLIMAT-ÉNERGIE............................. 43
A. QUEL FORMAT POUR UNE CONTRIBUTION CLIMAT-ÉNERGIE ? .................................. 43
1. L’assiette de la contribution : une délimitation soumise à un double arbitrage....................... 43
a) Taxer l’empreinte carbone des produits ou le contenu carbone des énergies ? .................... 43
b) La contribution climat-énergie : une taxe carbone ou une taxe sur l’énergie ? 45
2. Quelle tarification pour le carbone ?...................................................................................... 47
a) Trouver le « juste prix du carbone ».................................................................................... 47
b) L’articulation avec la fiscalité existante : taxe différentielle ou taxe additionnelle ?........... 49
(1) « Diagnostic de performance énergétique » de la fiscalité française......................................... 49
(2) Une taxe additionnelle plus ambitieuse ................................................................................ 50
c) La nécessité d’une trajectoire croissante et prévisible et la question de
l’articulation avec le prix de marché du CO ...................................................................... 522
3. Une taxe adaptée aux émissions diffuses, exclusive des marchés de quotas............................. 55
a) Une taxe exclusive des marchés de permis.......................................................................... 55
b) Les émissions visées par la contribution climat-énergie...................................................... 56
B. QUEL IMPACT POUR LES ENTREPRISES, LES MÉNAGES… ET
L’ENVIRONNEMENT ? ........................................................................................................... 57
1. Un impact contrasté sur les entreprises .................................................................................. 58
a) Une incidence variable selon les secteurs d’activité............................................................ 58
(1) Le tertiaire ....................................................................................................................... 58
(2) Les transports .............................................................................................................