Rapport d'information fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia - Tome I : rapport

N° 647
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2009-2010
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2010
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la mission commune d’information (1) sur les conséquences de la
tempête Xynthia,
Par M. Alain ANZIANI,
Sénateur.
Tome I : Rapport
(1) Cette mission commune d’information est composée de : M. Bruno Retailleau, président ; MM. Éric Doligé, Michel
Doublet, Ronan Kerdraon, Jean-Claude Merceron, vice-présidents ; Mme Marie-France Beaufils, MM. François Fortassin, Daniel
Laurent, secrétaires ; M. Alain Anziani, rapporteur ; M. Claude Belot, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Michel Boutant, Philippe
Darniche, Yves Dauge, Charles Gautier, Mme Gisèle Gautier, M. Pierre Jarlier, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Le Cam,
Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Paul Raoult, Daniel Soulage, Mmes Catherine Troendle, Dominique Voynet.
Voir le(s) numéro(s) :
Sénat : 554 (2009-2010)- 3 -
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS......................................................................................................................... 9
LES 92 PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE D’INFORMATION ........................ 12
ÈRE1 PARTIE : ÉVALUER LA CATASTROPHE....................................................................... 21
I. UN PHÉNOMÈNE MÉTÉOROLOGIQUE EXCEPTIONNEL .............................................. 21
A. LA CONJONCTION EXCEPTIONNELLE DE TROIS PHÉNOMÈNES NATURELS .............. 23
1. Une surcote produite par la tempête ....................................................................................... 23
2. Un coefficient de marée élevé ................................................................................................. 23
3. Un phénomène de vague.......................................................................................................... 24
B. UN TRAIT DE CÔTE FRAGILISÉ............................................................................................ 24
1. La mobilité du trait de côte : un phénomène naturel ............................................................... 24
2. Un phénomène aggravé par les interventions humaines.......................................................... 25
3. Un recul du trait de côte tendant à s’accentuer....................................................................... 28
II. UN BILAN DRAMATIQUE EN DÉPIT D’UNE MOBILISATION
REMARQUABLE DES SECOURS......................................................................................... 29
A. UN BILAN DRAMATIQUE ...................................................................................................... 29
1. De nombreuses victimes.......................................................................................................... 29
2. Des dégâts matériels considérables 31
B. UNE MOBILISATION REMARQUABLE DES SECOURS ...................................................... 32
1. L’intervention immédiate des équipes et des moyens de la sécurité civile ............................... 32
2. Le relogement provisoire des personnes sinistrées.................................................................. 34
a) Un soutien financier exceptionnel pour l’hébergement des sinistrés à court terme.............. 34
b) Un soutien logistique complet pour dégager des solutions de relogement à moyen
terme .................................................................................................................................. 35
III. DE GRAVES DEFAILLANCES ............................................................................................ 36
A. DES FAIBLESSES DANS LA PRÉVISION MÉTÉOROLOGIQUE.......................................... 36
1. Une prévision satisfaisante de la tempête et des risques en mer.............................................. 36
a) Une bonne prévision globale de la tempête ......................................................................... 36
b) Une bonne prévision des risques en mer ............................................................................. 37
2. Une prévision très insuffisante des risques à terre.................................................................. 38
B. UNE VIGILANCE INSUFFISAMMENT OPÉRATIONNELLE ................................................ 40
1. Un impact sur les activités humaines mal appréhendé ............................................................ 41
2. Des conseils de comportements inadaptés............................................................................... 41
3. Un dispositif d’alerte archaïque.............................................................................................. 41- 4 -
C. UN RISQUE DE SUBMERSION MARINE MAL ANTICIPÉ ................................................... 43
1. Une couverture lacunaire du territoire en PPR « inondation »............................................... 43
a) Des PPRN encore peu développés, notamment sur les zones littorales................................ 45
b) Une insuffisante couverture due à des procédures sujettes à blocage .................................. 48
2. Des plans communaux de sauvegarde quasi-inexistants.......................................................... 49
D. UNE OCCUPATION DES SOLS IGNORANTE DU RISQUE D’INONDATION ..................... 50
1. Des autorisations d’urbanisme délivrées en méconnaissance des risques de
submersion marine.................................................................................................................. 50
a) Des risques naturels non pris en compte par les documents d’urbanisme ............................ 50
b) Une planification urbanistique obsolète.............................................................................. 53
c) Une occupation illégale des zones dangereuses................................................................... 53
2. Une confusion des responsabilités .......................................................................................... 54
a) La délivrance des permis de construire : un processus marqué par la multiplicité et
la diversité des acteurs qui y concourent............................................................................. 54
b) Le cas des permis de construire délivrés dans les communes touchées par la
tempête Xynthia : une « nébuleuse d’irresponsabilité collective » ...................................... 56
(1) L’instruction des demandes de permis de construire par les services de l’État........................... 57
(2) Un contrôle de légalité insuffisant....................................................................................... 58
(3) Une méconnaissance généralisée des risques naturels ............................................................ 59
E. UN ENTRETIEN DÉFECTUEUX DES DIGUES....................................................................... 59
1. De multiples ruptures de digues et un recul du cordon dunaire............................................... 59
2. Une gestion déficiente............................................................................................................. 60
3. Des moyens insuffisants .......................................................................................................... 61
ÈME
2 PARTIE : INTÉGRER LA CULTURE DU RISQUE DANS LA GESTION DU
LITTORAL.................................................................................................................................... 63
I. LE LITTORAL, UN ESPACE CONVOITÉ MAIS EXPOSÉ À UN RISQUE
CROISSANT ............................................................................................................................ 63
A. UNE PRESSION DÉMOGRAPHIQUE ACCRUE SUR LE LITTORAL.................................... 63
B. UNE AUGMENTATION DES RISQUES DE SUBMERSION MARINE SUR LE
LITTORAL................................................................................................................................ 64
1. L’élévation du niveau de la mer.............................................................................................. 64
2. L’occurrence croissante de phénomènes météorologiques extrêmes........................................ 66
II. UN CADRE LÉGISLATIF PERFECTIBLE .......................................................................... 67
A. UNE FRAGMENTATION DU DROIT ET DES OUTILS RELATIFS AUX RISQUES
NATURELS........ 68
B. LA DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE RELATIVE À LA GESTION DES RISQUES
DE 2007 : UN TEXTE NÉCESSAIRE MAIS PAS SUFFISANT............................................... 69
1. La méthode retenue par cette directive constitue un bon point de départ................................ 69
2. Une grande marge de manœuvre laissée aux Etats membres................................................... 70