Synthèse des constats et propositions de la mission sur les services d'aide aux personnes

INTRODUCTION

SOMMAIRE

PREMIERE PARTIE - LE CONSTAT

1

2

I - UN DISPOSITIF D'UNE INDENIABLE COMPLEXITE 2
A)Cedispositifapparaîtenpremier lieucaractrisparunefortetationsegmenselon lesclientles vises,
selon lesorganismesde financementdesaideset selon lesformesd'offrede services.2
1) Lesdispositifs ciblssurlesfamilles3
2)Les aides aux personnesâgesetndhaseapic
3)Lesaideshonzontales4

B)Ce dispositifestmis enoeuvreparunemultiplicitd'acteurs,peu coordonnsentreeux,etpardes
oprateurssoumis unecceenrrcuoncroissantemalrgulepar l'Etat
a)L'insuffisantearticulationdesinterventionsdescaisses,descollectivitsterritorialesetdel'Etat
2) Laenrrcecnoucdesoprateurs
3) L'insuffisantergulationdel'Etat

II - UN DISPOSITIF EFFICACE SUR L'EMPLOI MAIS PEU SATISFAISANT EN
TERMES DE PROFESSIONNALISATION
A) Leseffetssurl'emploide lapolitique menesontincontestables

5
5
8
9

11

11

B)Cescrations d'emploissesontfaites uncoût globalementtrs comparablecelui d'autres aides
publiques l'emploi13
C) Maislesemplois crsapparaissentfaiblementprofessionnaliss14

III - UNE COUVERTURE INSATISFAISANTE DES BESOINS

A)Un dispositif insuffisammentiftrisutibrdeetgalitaire

B) Un dispositif insuffisamment ciblsurl'analysedesbesoins
C) Undispositif opaquepourlesusagers,pourles gestionnaires etpourles personnels

La documentation Française : Synthse des constats et propositions de la mission sur les services d'aide aux personnes

17

17

19

21

DEUXIEME PARTIE : LES ORIENTATIONS SOUHAITABLES

23

I - DES CONTRAINTES DIFFICILES A CONCILIER 24
A) Veiller cequelatsireridnoubitplusquitabledesaidesne compromettepaslasituationde l'emploi 24

B) Mieuxsolvabiliserlesbesoinssanspourautant compromettrel'quilibredes 26finances publiques
C)Professionnaliserl'offrede servicessanspour autantrenchrirlescoûts de façoninjustifieetporter
atteinte la libertde choixdesusagers 27
D) Rendre ledispositifplusclairet plus accessible aux usagers,toutentenantcomptedessituations
individuelles,extraroidanrimenetefisiers,dvietdelaartnecdnoitasildescomptences.

II - LES PROPOSITIONS
A) Unifieretharmoniserlesaidesauxcrations d'emploisdans le secteur
B) Restructurerlesaides ciblessur lesmnages relevantde lasolidarit nationale
1)La refontedesbarmesd'aidela garded'enfants
2) L'urgenterforme delapriseencharge deladpendancedes personnes âgesvivant domicile
3) Le reexamen souhaitabledel'aideauxpersonnes handicapes
C) Mettreen oeuvreunepolitiquedeisalionatssfennioorpetdestructuration de l'offre

CONCLUSION

La documentation Française : Synthse des constats et propositions de la mission sur les services d'aide aux personnes

28

30

30

32
33
35
39

40

4 8

INTRODUCTION

Parlettre du 1998,4 marslesMinistresde de lal'emploi etsolidaritet de
l'conomie,des financesetde l'industrie etleSecrtaired'Etat aubudget ontcharglesservices
del'Inspection Gnraledes Financsetde d'unel'Inspection Gnraledes Affaires Sociales
mission de diagnosticet surde propositionles laservices d'aidepersonne1.
Le champ d'investigationdelamission est celuides emploisfinancssoit sous
forme d'aides directesauxusagers soit sous forme d'aidesaux structuresfournissant ces
services,quesoient utiliss
- des exonrationsouprisesen chargede cotisations sociales,
- des avantages fiscaux,
-lefinancement total oupartieldesprestations de serviceou lesaides apportes
l'usager par l'Etat,lescollectivitsterritorialesou lesorganismesdescuritsociale
au titre des aideslgalesou de leuraction sociale.
L'examena portnonseulementsurlesdispositifs traditionnels d'aidela
personne,au sensdesprestationsde servicesassures domicileparlesaides mnagresl,es
travailleuses familiales,lesauxiliairesde lesvie ouservicesdesoins domicile maisaussi surles
dispositifs plus rcentsd'aides au travail domestique,ainsiquesurlesaidesauxservicesde
proximitdudomicile,assurs parlesassistantesmaternelles,lescrchesetlesdivers
tablissements d'accueil desjeunesenfants.Lechampde l'enquête n'inclutpasenrevancheles
services rendus parlesentreprises audomicile desparticuliers,dslorsqu'ilsn'ouvrentpas droit
larductionfiscale pouremploisfamiliaux.

Iltait demandlamission conjointed'laborerunensembledeopnsropositi
permettantdesimplifierledispositif actueletdetenircompte dcstrois critressuivants :
- la professionnalisationdesservices ;
-ledegrdedpendance despersonnes ;
-les revenus desbenficiaires.

Cettemissiona tconfieMMichelTHIERRY, inspecteurgnral desaffaires
socialesetMadameVroniqueHESPEL,inspecteur gnraldesfinances,qui ont bnfici de
l'assistancedeMadameMireilleGAÜZERE, inspecteurdesaffaires sociales,
Madame Isabelle MATEOSY des financesLAGO, inspecteuretM.JrômeGATIER, inspecteur
desfinances.

Les rapporteurs sesont tablirappuys, pourleurdiagnostic, surlestrs nombreux
etriches travaux existant dansce domaineetsurdes entretiensavec divers intervenants dansle
secteur2.Leurs propositionsont ttabliesindpendammentdes travauxmensparleConseil
d'analyse conomique surlesemploisdeproximitetlarforme de cotisationsl'assiette des
socialesetavantleur publication.

Le prsentdocumentprsenteunesynthse des constatsetpropositionsdela
mission,en vued'ouvrirlaconcertation etlarflexiondesdiverses parties prenantes.

La documentation Française : Synthse des constats et propositions de la mission sur les services d'aide aux personnes

PREMIERE PARTIE - LE CONSTAT

Le dispositif français d'aide aux services la personneapparaît caractris paurne
indniable constitupar strates successives,complexit :ilest misenoeuvrepar une multiplicit
d'acteurs, peu coordonns entre eux.Bienqu'il aiteu deseffets incontestables surle
dveloppementdel'emploi,iln'a pas permisunecouverturetotalementsatisfaisante des besoins.

I -UNDISPOSITIFD'UNEINDENIABLE COMPLEXITE
Le dispositif des aides aux services la constituprogressivement,personne s'est
partir d'initiatives multiples, depuis 1945. Ces initiatives sont venues d'abord desmouvements
associatifs d'aides aux familles ou aux personnes âgesou handicapessousune formesouvent
bnvoleau dpart,puisontt relayepsarlesirotirlaivttsrees,llcotieclescaissesdescurit
sociale et l'Etatlui-même, pourdes raisons multiples,quise sontjuxtaposes :
-intrêt de maintenirlespersonnes handicapesetlespersonnes âges leur
domicile, pourprvenirlehandicap etlevieillissement et viterdesformesplus
lourdesdepriseenchargeentablissement ;
- ncessit,devant l'accroissementdutravailfminin3,dedvelopperlapriseen
chargecollective des modes degardedesjeunes enfants ;
- soutien l'conomiesocialeetlarisnreitnoedspersonnesendifficultdans ce
type d'emploi ;
- encouragement pardesaidespubliquesaudveloppementdugisementdes emplois
familiaux.

A) Ce dispositif apparaîtenpremierlieucaractrisparuneforte segmentation selon
lesclientlesvises,selonlesorganismesdemecntnenafides aidesetselon les formes d'offre
de.esvrcise

Si lesrductions fiscales cresenfaveurdesemplois familiaux parlaloide
finances rectificativede 1991et lesispodonssitidela loidu sont applicables 29 janvier 1996
l'ensemble des emploisfamiliaux,lesautresaidesapparaissentsoitcibles surdes clientles
particulires, soitrserves certainesformes d'offre deservices.

Ondistinguera pourlacommoditdel'exposlesdispositifs cibls surlesfamilles,
lesaides aux personnes âgesouhandicapes,etenfin lesdispositifshorizontaux4.

La documentation Française : Synthse des constats et propositions de la mission sur les services d'aide aux personnes

1)Lesdispositifs ciblssurles familles

L'essentiel del'aideestsupport parles familialescaisses d'allocations (CAF)qui
ont consenti en 1996 un effort de prsde 26 milliardsde faveur defrancs enlagarde des jeunes
enfants, sil'on MdF), l'aide aux familles (12,5 d'ducation parentale pourajoute l'allocation
l'emploi maternelle (AFEAMA) pourd'une assistante7MdF,lesallocations de garde d'enfants
domicile 1,7(AGED) pour MdF,lessommes consacressurles fonds CAF desd'action sociale
pour subventionnerlescrches(2,6 MdF),lesautres quipements(845 MF),lescontrats enfance
(820 MF) etlestravailleusesfamiliales(943 MF).

Acet effort des caisses,ilfaut pour mesurerl'effort collectif total consenti en
faveur delapetite enfance(soit 50,5MdF)ajouterles 13,5milliards de l'allocationaujeune
enfant (longue), versesous conditions de ressources aux familles ayant un enfant 3de moins de
ans, l'effort consenti parles collectivits locales enfaveur des quipementsde la petiteenfance
(hors aide sociale l'enfance), soit 4.5MdFenviron,maisaussiles5,5 milliardsdefrancs
consacrs par les collectivitslocaleset l'Educationnationale lascolarisation des enfantsde
moinsde 3ans encolematernelle5et lecoûtpourl'Etatde larductionfiscalepourfraisde
garde l'extrieur dudomicile(valuMdF).
Ilconvient desoulignerque l'effortainsiconsenti enfaveurdelapetite enfance a
connu au coursdelapirdo,depuisercenteledbutdes annes1990unetrsforteprogression :
l'explosion des dpenses d'APE (allocation parentale d'ducation), provoque par sa forte
revalonsation en 1994, s'est conjugue la des dpenses consacres multiplication par 5
l'AGED6etpar12 des dpensesconsacresl'AFEAMA7.

La mission a considrqu'