Du Grenelle à la Conférence environnementale : à la recherche d'un nouveau souffle.
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01 janvier 2013
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Les lois Grenelle 1 et 2 ont marqué une rupture dans la manière d'aborder la décision politique en matière environnementale. Elles ont confirmé la méthode mise en oeuvre à l'occasion du Grenelle de l'environnement lancé en 2007 : associer toutes les parties prenantes à l'élaboration des décisions, à travers la gouvernance à cinq. Cette méthode a permis de donner l'élan nécessaire à la mise en oeuvre des différents volets du Grenelle. Les procédures d'enquête publique, de participation du public à l'élaboration des décisions environnementales ou encore de débat public sont devenues des méthodes de gouvernance de droit commun. Tel est le constat de ce rapport qui fait état d'un bon niveau général d'application de ces lois, deux décrets seulement sur les trente-deux concernés par les questions de gouvernance étant en attente de publication.
Rossignol (L), Negre (L). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0077950
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Rossignol (L), Negre (L). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0077950
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N° 290
SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 janvier 2013
RAPPORT D´INFORMATI
FAIT
ON
au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois (1) sur l’application des lois n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à lamise enœuvre duGrenelle l’ deenvironnement (Grenelle I) et n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portantengagement national pour l’environnement(Grenelle II),
Par Mme Laurence ROSSIGNOL et M. Louis NÈGRE,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :M. David Assouline,Président; M. Philippe Bas, Mmes Claire-lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, MM. Ambroise Dupont, Gaëtan Gorce, Stéphane Mazars, Louis Nègre, Mme Isabelle Pasquet,Vice-Présidents; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard,Secrétaires; M. Marcel-Pierre Cléach, Mme Cécile Cukierman, M. Philippe Darniche, Mmes Catherine Deroche, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Félix Desplan, Yves Détraigne, Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Le noir, Jacques-Bernard Magner, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Peyr onnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol, M. René Vandierendonck.
- 3 -
SOMMAIRE
Pages
SYNTHÈSE DU RAPPORT...................................................................................................... 5
AVANT-PROPOS......................... .. 7................................................................. ..........................
I. LA MISE EN ŒUVRE DES DISPOSITIONS RELATIVES A LA GOUVERNANCE DANS LE CADRE DES LOIS GRENELLE I ET II : UN BILAN PLUTOT POSITIF.................................................................................................. 9
A. RETOUR SUR LE PROCESSUS DU GRENELLE : UNE METHODE DE GOUVERNANCE INEDITE .................................................................................................. 9 1. La méthode, vrai succès du Grenelle....................9 ................................................................ 2. Les lois Grenelle I et II.................... 1. ........2. .......................................................................... a) La loi Grenelle I .......................................................................................................... .... 12 b) La loi Grenelle II......................................................................................................... .... 14 3. Les dispositions relatives à la gouvernance........ 16... ........................................................... .... 4. L avis du CESE sur le Grenelle : « une dynamique en faveur de l’environnement ’ dans le cadre d’une gouvernance inédite »........................................................................... 17
B. BILAN DE L’APPLICATION DE CES DISPOSITIONS EN JANVIER 2013.......................... 19
II. LES PRINCIPAUX APPORTS ET LIMITES DE CES DEUX LOIS EN MATIERE DE GOUVERNANCE................................................................ 2. 4................... ....
A. LA GOUVERNANCE A CINQ ............................................................................................... 24 1. Participation des parties prenantes à différentes instances de concertation...... ................ 42.... 2. La problématique de la représentativité des acteurs6.... 2. ........................................................ a) La question de la représentativité au moment du Grenelle ................................................ 26 b) La représentativité des associations à la suite de la loi Grenelle II .................................... 27 c) Les débats autour de la représentativité des associations environnementales ..................... 29 d) La feuille de route de la conférence environnementale et la représentativité des associations .................................................................................................................. ... 30 3. La déclinaison locale du dispositif........ 1 3............ ...................................................................
B. INFORMATION ET PARTICIPATION DU PUBLIC ............................................................. 33 1. Consultation du public sur les décisions réglementaires et réforme du débat public.............. 33 2. Une réforme récente de la participation du public aux décisions ayant une incidence l’environnement ............................................................................................................. 34 sur C. RESPONSABILITE SOCIALE ET ENVIRONNEMENTALE DES ENTREPRISES ................ 36 1. Le décret relatif à la RSE : un cas d’école en matière de non respect des objectifs initiaux de la loi par le décret d’application........................................................................ 36 a) Le dispositif de RSE dans le cadre du Grenelle ................................................................ 36 b) Un retard d’application significatif et de nombreux reculs................................................ 37 c) Le décret du 24 avril 2012 ............................................................................................... 38 2. Un nouveau décret RSE en préparation 04 ................................................................................ 3. La responsabilité environnementale des sociétés-mères envers leurs filiales1............ 4. ............ a) L’article 227 de la loi Grenelle II ..................................................................................... 4 1 b) La mise en application de cette mesure ............................................................................ 43 c) La réflexion en cours sur le préjudice écologique ............................................................. 43
4 - -
III. DU GRENELLE A LA CONFERENCE ENVIRONNEMENTALE : RUPTURE ET CONTINUITE................................................................................................................ 44
A. LE RAPPORT WAHL : UNE REFLEXION MENEE SUR LES INDICATEURS DE MESURE DES AVANCEES DU GRENELLE ........................................................................ 44
B. LA CONFERENCE ENVIRONNEMENTALE DES 14 ET 15 SEPTEMBRE 2012 .................. 45
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................... 47
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS................................... 61
- 5 -
SYNTHÈSE DU RAPPORT
Lors de sa mise en place début 2012, la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois a confié à Laurence Rossignol et à Louis Nègre la mission d’établir unbilan de l’application des deux lois dites « du Grenelle de l’environnement » (lois du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, ou Grenelle I, et loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, ou Grenelle II). Ce thème se révélant très vaste, et pour éviter de réitérer les travaux déjà publiés sur différentes mesures prévues par ces deux textes (comme les transports, les énergies renouvelables ou le bâtiment),les rapporteurs ont fait le choix de centrer leur rapport sur la gouvernance, le Grenelle ayant marqué une rupture dans la manière d’aborder la décision politique en matière environnementale. La méthode retenue a en effet associé à la concertation l’État, les élus locaux, les associations environnementales et les syndicats de salariés et d’employeurs, dans ce qui a été désigné la « gouvernance à cinq », aujourd’hui devenue « cinq plus un » avec l’adjonction des parlementaires. Ce nouveau mode de gouvernance a été le grand succès du Grenelle même si, après l’engouement initial, l’élan semble s’être un peu essoufflé faute de volonté politique suffisante. En termes de publication des mesures réglementaires d’application concernant la gouvernance,le bilan quantitatif est satisfaisant:sur les trente deux décrets nécessaires, deux seulement sont encore en attente de publication. Par ailleurs, les méthodes de gouvernance intègrent aujourd’hui des procédures d’enquête publique, de participation du public à l’élaboration des décisions environnementales ou encore de débat public qui sont largement devenues le droit commun. Pour autant,les ambitions initiales du législateur ont été traduites avec un certain recul dans la mise en œuvre de deux mesures phares : la représentativité des associations envi ronnementales et la responsabilité sociétale des entreprises (RSE). Sur ce second point, en particulier, les rapporteurs déplorent le retour à des prat iques de négociations bilatérales, bien loin de la concertation large et ouverte préconisée par le Grenelle. La Conférence environnementale, organisée pour la première fois en septembre 2012,témoigne de la volonté de redonner un élan, avec certaines adaptations,aux règles de gouvernance instaurées par les lois Grenelle I et Grenelle II. Après la conférence environnementale de septembre 2012, les prochaines conférences annuelles permettront d’évaluer et de suivre, d’un rendez-vous à l’autre, les mesures engagées.
