Étude de la situation des traversiers du Québec opérant sur le Saint-Laurent dans le contexte de la modernisation de létatParJacques ROYetRobert GAGNÉCahier de recherche no04-07 Octobre 2004 ISSN : 1485-5496
Étude de la situation des traversiers du Québec opérant sur le Saint-Laurent dans le contexte de la modernisation de létat Table des matières Introduction 11. Lintervention de lÉtat dans les services de traversiers 3 1.1 Rôlede lÉtat dans le financement des infrastructures et de lexploitation 3 1.2 LÉtat comme gestionnaire de lexploitation 5 1.3 La réglementation économique 10 2. Le contexte de la STQ 102.1 Évolution historique du rôle de la STQ 10 2.2 Historique budgétaire 11 2.3 Lexploitation actuelle des services de traverse au Québec 13 3. Analyse du rôle de lÉtat dans le financement et lexploitation des services de traverses3.1Sorel-TracySaint-Ignace-de-Loyola 3.2 Québec-Lévis 3.3 LIsle-aux-GruesMontmagny 3.4LIsle-aux-CoudresSaint-Joseph-de-la-Rive 3.5 Rivière-du-LoupSaint-Siméon 3.6 TadoussacBaie-Sainte-Catherine 3.7 Trois-PistolesLes Escoumins 3.8 Notre-Dame-des-Sept-DouleursÎle Verte 3.9 Rimouski-Forestville 3.10 MataneBaie-ComeauGodbout 3.11 Île dEntréeCap-aux-Meules 4. Conclusions et recommandations4.1 Des recommandations pour chaque type de traverse faisant lobjet de létude : niveau de service, tarification et financement public 4.2 Mode dexploitation des services offerts par la STQ 4.3 Recommandations finales : vers un nouveau modèle de gestion pour la STQ RéférencesAnnexe 1 : Critères devant guider lanalyse des traverses
Étude de la situation des traversiers du Québec opérant sur le Saint-Laurent dans le contexte de la modernisation de létat Introduction Le gouvernement du Québec a amorcé une démarche de réingénierie visant à améliorer et à moderniser le fonctionnement de lÉtat. Dans ce contexte, il est opportun dexaminer le rôle et limplication de lÉtat dans le financement et lexploitation des services de traversiers au Québec. Cest à la Société des traversiers du Québec (STQ) que le gouvernement québécois a confié la mission de «contribuer à la mobilité des personnes et des marchandises en assurant des services de transport maritime de qualité, sécuritaires et fiables, favorisant ainsi lessor social, économique et touristique du Québec» et, depuis 1971, la STQ a été appelée à prendre la relève de lentreprise privée à chaque fois que cette dernière devait procéder à de nouveaux investissements pour moderniser sa flotte ou ses installations ou quelle estimait quelle ne pouvait plus dégager de marges bénéficiaires suffisantes pour maintenir son intérêt à continuer lexploitation dun service public. Dans les faits, il existe différentes structures de gestion des traverses au Québec. Certaines sont exploitées directement par lÉtat sous légide de la STQ, dautres le sont par la STQ en partenariat avec lentreprise privée, dautres traverses ou services de desserte sont exploités par lentreprise privée avec subvention directe de lÉtat et, enfin, certaines traverses sont exploitées par lentreprise privée mais avec subvention indirecte de lÉtat québécois ou fédéral telle que des investissements dans les infrastructures terrestres ou les navires1. Par ailleurs, une analyse des avantages et des coûts économiques des traverses exploitées par la STQ révèle que, malgré des déficits dopération importants du point de vue financier, les traverses engendrent une rentabilité sociale nette positive et significative dans la plupart des cas (Lefebvre, 1999). Ce gain social net que procurent les traverses est dû essentiellement à la réduction des coûts afférents à lutilisation de la route comme mode alternatif de transport. Dautre part, les pratiques tarifaires observées varient beaucoup dune traverse à lautre, plusieurs profitant de la gratuité totale alors que dautres atteignent un taux dautofinancement dépassant 50 %. Cest donc dans ce contexte que lon doit examiner le rôle de lÉtat dans les services de traversiers au Québec. Par conséquent, les objectifs de cette étude sont : de faire ressortir les avantages économiques engendrés par lensemble des services de traversiers uvrer sur le fleuve Saint-Laurent; didentifier les principes devant guider lintervention de lÉtat dans les services de traversiers, publics ou privés, au Québec; de revoir ce qui se fait ailleurs au Canada et à létranger en matière dintervention de lÉtat dans lexploitation et le financement des services de traversiers; danalyser le rôle de la STQ en fonction des principes retenus;
Étude de la situation des traversiers du Québec opérant sur le Saint-Laurent dans le contexte de la modernisation de létat de proposer des axes de recommandations quant au rôle de lÉtat, aux structures de gestion (sociétés dÉtat, partenariat, privatisation, etc.) et aux modes de tarification les plus appropriés pour chacune des traverses faisant lobjet de létude. Cette étude comporte quatre parties principales. La première partie de létude identifie les grands principes devant guider lintervention de lÉtat dans les services de traversiers à partir notamment de ce qui se fait ailleurs dans ce domaine ainsi que dans celui du transport des personnes en général. Cette partie de létude a été réalisée essentiellement à partir dune recension des écrits disponibles sur ce sujet et dentrevues personnelles avec des intervenants internes et externes du milieu. La deuxième partie de létude permet de mieux comprendre la situation actuelle en présentant lévolution historique du rôle de la STQ, ainsi que la variété des cadres de gestion présentement en vigueur dans lexploitation des services de traversiers au Québec. Cette analyse porte plus spécifiquement sur les traverses suivantes : Sorel-TracySaint-Ignace-de-Loyola Québec-Lévis oMtnamngyIsle-aux-GruesL LIsle-aux-CoudresSaint-Joseph-de-la-Rive Rivière-du-LoupSaint-Siméon TadoussacBaie-Sainte-Catherine Trois-PistolesLes Escoumins Notre-Dame-des-Sept-DouleursÎle Verte Rimouski-Forestville MataneBaie-ComeauGodbout Île dEntréeCap-aux-Meules Dans la troisième partie de létude, nous procédons à lanalyse du rôle de lÉtat par rapport aux grands principes et modes dintervention identifiés précédemment, et nous ferons également ressortir les avantages économiques engendrés par chacune des traverses étudiées. Cette analyse a été faite en collaboration avec les représentants de la STQ et repose sur la revue de la documentation pertinente, notamment les documents suivants provenant de la STQ : rapports annuels, plans stratégiques et opérationnels, études de marché et enquêtes annuelles sur la satisfaction de la clientèle, statistiques et indicateurs de gestion, analyse des avantages et des coûts économiques des services de traversiers (Lefebvre, 1999 et 2004). Dans la dernière partie du rapport, des recommandations sont formulées quant au rôle et au mode dintervention proposés de lÉtat pour lensemble des traverses faisant lobjet de cette étude. Ces recommandations ont fait lobjet de discussions préalables avec les principaux intervenants de la STQ et du MTQ et portent notamment sur le modèle de gestion, les niveaux de service ainsi que les politiques tarifaires et de financement proposés.
Étude de la situation des traversiers du Québec opérant sur le Saint-Laurent dans le contexte de la modernisation de létat 1. Lintervention de lÉtat dans les services de traversiers Pour déterminer le niveau dintervention dun État dans loffre de services de traversiers sur son territoire, on peut sappuyer sur des critères similaires à ceux utilisés pour lévaluation des projets de routes ou dautoroutes. Un service de traversiers est en effet très souvent assimilable à une route puisquil permet de prolonger un lien routier, de désenclaver des communautés isolées ou de relier entre elles des routes existantes. En ce sens, un service de traversiers constitue une technologie de transport comme une autre et le système de transport sur un territoire donné est composé de diverses technologies (routes, rails, avions, navires, etc.) qui déterminent loffre de services de transport. Lintervention de lÉtat peut se faire à différents niveaux : financement de linfrastructure, financement de lexploitation, construction, gestion de lexploitation et réglementation. Les critères déterminant le degré dimplication de lÉtat sont spécifiques à chaque type dintervention. Par exemple, le fait que lÉtat confie à un gestionnaire privé lexploitation dune infrastructure de transport ne signifie pas quil renonce à assumer ses responsabilités, puisquil sagit là de deux questions différentes. Dans cette section, nous présentons et discutons les critères devant guider lintervention de lÉtat dans loffre de services de traversiers en termes de financement, de gestion de lexploitation et de réglementation. Nous mettons de côté lanalyse du rôle que pourrait jouer lÉtat dans la construction dinfrastructures de transport puisque ce nest pas vraiment pertinent dans le cas des traversiers (à notre connaissance le gouvernement du Québec nexploite pas de chantier maritime et na pas lintention de le faire à court ou à moyen terme). 1.1 Rôle de lÉtat dans le financement des infrastructures et de lexploitation Actuellement, différents modèles dintervention dans le financement des infrastructures et de lexploitation sont observés. Dans certains cas, lÉtat finance tout, soit la construction et lexploitation de linfrastructure. Cest le cas des routes au Québec. Dans dautres cas, lÉtat finance une partie ou la totalité de linfrastructure alors que le financement de lexploitation est laissé en totalité ou en partie aux usagers. Cest le modèle en vigueur depuis quelques années dans les aéroports au Canada. Par ailleurs, dans le secteur du transport en commun au Québec, lÉtat finance la totalité des infrastructures et participe également de manière significative au financement de lexploitation (dans ce cas-ci les municipalités). Enfin, dans la région de Toronto, lÉtat a financé la construction dune autoroute de contournement de la région métropolitaine (lautoroute 407) puis la vendue au secteur privé quand est venu le moment de lexploiter. Le principal critère qui devrait guider lintervention de lÉtat est la rentabilité sociale. Ce critère peut très bien être évalué à laide de la méthodologie avantages-coûts (voir, par exemple, létude de Pierre Lefebvre réalisée pour la Société des traversiers du Québec en 1999 et mise à niveau en 2004). Suivant ce critère, lÉtat est justifié dintervenir pour assurer la réalisation dun projet (dans ce cas-ci létablissement dune desserte par traversiers à un endroit particulier) si lensemble des avantages sociaux découlant du projet est supérieur à
Étude de la situation des traversiers du Québec opérant sur le Saint-Laurent dans le contexte de la modernisation de létat lensemble des coûts du projet (ces coûts ne correspondent toutefois pas nécessairement aux coûts directement assumés par le gouvernement). Dans le cas dun service de traversiers, la liste des avantages comprend : la réduction des temps de déplacement pour les usagers du traversier, la diminution des frais dutilisation des véhicules, la réduction de la congestion ailleurs sur le réseau routier, la réduction du nombre daccidents de la route, la diminution de la pollution émise par les véhicules si la présence dun traversier permet de diminuer lutilisation des véhicules, etc. Du côté des coûts on retrouvera notamment : le coût dachat du ou des navires, leur entretien, les frais de fonctionnement, les coûts liés à la construction et à lentretien des quais de même que ceux liés aux routes daccès nécessaires et les « nuisances » liées à lopération des traversiers (effets sur la navigation, pollution, etc.). La méthodologie avantages-coûts permet détablir la rentabilité sociale dun projet spécifique et lanalyse doit se faire projet par projet. Il sagit dune méthodologie reconnue qui est utilisée partout à travers le monde afin dévaluer la rentabilité sociale des projets publics, principalement, mais pas exclusivement dans le secteur des transports. Cependant, lÉtat nest pas tenu dintervenir uniquement parce quun projet est socialement rentable. Si, au-delà de la rentabilité sociale, le projet est également financièrement rentable, le secteur privé y trouvera son compte et il est inutile pour lÉtat dintervenir à ce niveau. Cest ainsi que pour toute desserte par traversiers (actuelle et à venir), le gouvernement, avant dintervenir, doit sassurer que la desserte ou la desserte projetée est socialement rentable et quelle ne pourrait exister ou voir le jour sans son intervention faute de rentabilité financière. Ainsi, lintervention de lÉtat ne se justifie pas parce que « le public coûte moins cher que le privé2» mais bien parce quun projet socialement rentable ne peut voir le jour parce que financièrement non viable. Dans ces conditions, lensemble de la société accepte de subventionner un petit groupe dusagers parce quen bout de piste cette même société y trouve son compte (cest la rentabilité sociale)3. Pour toute desserte par traversiers (actuelle ou à venir), lÉtat a le choix dintervenir ou pas. Les critères discutés ci-dessus permettent déclairer ce choix et détablir si lÉtat doit contribuer financièrement à la mise en place et, éventuellement, à lexploitation dun service de traversiers à un endroit précis. Ces critères ne permettent toutefois pas de déterminer lampleur de la contribution financière de lÉtat et la nature de son intervention (par exemple, lÉtat doit-il être le maître duvre du projet et doit-il gérer lexploitation du service?). En ce qui concerne lampleur de la contribution financière de lÉtat une fois quil a été établi quun projet est socialement rentable mais financièrement non rentable, celui-ci peut décider de contribuer pour 100 % des coûts (comme pour les routes) ou contribuer de manière à tout juste assurer léquilibre budgétaire (comme dans le cas du transport en commun). Dans le premier cas (les routes), lÉtat finance et gère linfrastructure alors que dans le deuxième cas (le transport en commun), lÉtat finance totalement linfrastructure et partiellement lexploitation alors que la gestion est laissée à des régies locales ou à des entreprises privées.
Étude de la situation des traversiers du Québec opérant sur le Saint-Laurent dans le contexte de la modernisation de létat Comme on peut le voir, il ny a pas de règles universelles et chaque cas est unique. Pour certaines dessertes par traversiers, lÉtat est sans aucun doute justifié de contribuer financièrement compte tenu des critères mentionnés précédemment. Dans dautres cas, toujours en fonction des mêmes critères, lÉtat ne devrait pas contribuer financièrement, à moins que ce ne soit pour permettre le désenclavement dune population. Chaque desserte (actuelle ou projetée) mériterait une analyse avantages-coûts et une analyse de rentabilité financière afin déclairer adéquatement les décideurs publics. Cette tâche dépasse toutefois largement le mandat qui nous a été confié, mais une bonne partie du travail a déjà été réalisée par Lefebvre (1999 et 2004). Jusquà maintenant, nous avons discuté des critères permettant de déterminer si lÉtat doit contribuer financièrement à la construction et lexploitation dune desserte par traversiers. Il convient maintenant de discuter de la possibilité pour lÉtat de jouer un rôle plus actif, au-delà du rôle de simple pourvoyeur de fonds. En effet, dans lhypothèse quune desserte par traversiers savère socialement rentable mais financièrement non viable, quel rôle lÉtat doit-il jouer outre celui de pourvoyeur de fonds? À ce niveau dintervention, il existe deux possibilités : lÉtat peut se transformer en gestionnaire ou lÉtat peut utiliser son pouvoir de réglementer. 1.2 LÉtat comme gestionnaire de lexploitation4Lorsquune contribution financière de lÉtat savère nécessaire, celle-ci est souvent assortie de conditions spécifiques quant aux caractéristiques de linfrastructure et aux normes dexploitation. Dans certains cas, lÉtat se substitue au secteur privé de manière à avoir un contrôle absolu sur ces caractéristiques et normes. En fait, le niveau dimplication de lÉtat dans la gestion dune infrastructure de transport se situe dans un spectre allant dune gestion publique à 100 % à un mode de gestion déléguée du type franchise ou société à risques partagés. Tout au bout du spectre, on retrouve la privatisation. Dans ce cas, lÉtat na pas de rôle actif à jouer et napporte aucune contribution au financement de linfrastructure et de lexploitation (exception faite du cas où lÉtat cède à des conditions avantageuses des actifs à lentrepreneur privé). Nous présentons tour à tour chacune des options possibles. Gestion publique Il existe trois approches de gestion publique : la gestion directe (ministère) par le gouvernement, la gestion dite commerciale (centre de coûts) et la gestion par corporation publique. Ces deux dernières formes de gestion publique ont été mises en application dans le but datteindre un plus haut niveau defficacité et dimputabilité. Ce sont en fait des agences publiques ayant une plus grande autonomie. Cependant, comme société dÉtat, il peut exister des contraintes dautonomie paragouvernementale comme des règles liées à la main-duvre du secteur public et aux achats gouvernementaux. Dans certains cas, les sociétés dÉtat sont soumises aux mêmes pressions politiques que les administrations gouvernementales comme
Étude de la situation des traversiers du Québec opérant sur le Saint-Laurent dans le contexte de la modernisation de létat linterdiction dinterrompre le service pendant certaines périodes creuses ou encore la négociation de contrats de travail avec la main-duvre du secteur public. Gestion directe Sous ce type de gestion, la responsabilité complète des services réside dans les mains de services gouvernementaux. Ainsi, les politiques et la planification se font par des fonctionnaires du gouvernement. La qualité des services est autorégulée, lopération publique se fait suivant des normes établies par ce même gouvernement. La structure et les niveaux de tarification sont établis par le gouvernement. Les revenus sont collectés dans les coffres généraux du gouvernement. Les services dopération ont des budgets annuels qui peuvent être ou non en relation avec les revenus. Dans la plupart des cas, les services sont largement subventionnés. Toute la main-duvre fait partie du secteur public. Selon Roueche (2003), ce mode de gestion est utilisé pour les services de traversiers de type Highway ferries qui sont considérés comme des prolongements des autoroutes. Ce type de services de traversiers est en général gratuit et, par conséquent, subventionné à 100 %. Gestion commerciale Dans la forme commerciale, les agences gouvernementales ont un budget séparé, une autonomie financière basée sur les revenus de la tarification et une gestion des opérations indépendante tout comme une entreprise privée. En fait, les services sont transformés en centres de coût. Tout comme dans la forme totalement gouvernementale, les employés sont du secteur public et la tarification est approuvée par le gouvernement. La comptabilité par centre de coût (états financiers, bilans financiers) offre un nouvel outil de gestion plus efficace. Des mesures comptables defficacité peuvent permettre à ces agences de se comparer à dautres par le biais de létalonnage (cnmhebngarki). Ce mode de gestion est toutefois peu répandu dans le domaine des transports et encore moins dans les services de traversiers. Gestion corporative publique La gestion corporative prend généralement la forme de la constitution dune société privée5à but non lucratif formellement indépendante des gouvernements. Lentreprise est alors régie par un conseil dadministration où sont représentés les gouvernements et les usagers. Les sociétés dÉtat au Québec, notamment la Société des traversiers du Québec, sont un exemple de gestion corporative publique. Ailleurs dans le monde, dans le secteur des traversiers, BC Ferries, Washington State Ferries, Alaska Marine Highway System, Marine Atlantic et Caledonian MacBrayne (Écosse) opèrent tous selon un mode sapparentant à la gestion corporative publique (Roueche, 2003).