La gestion fédérale de l'immigration internationale au Canada
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Micheline Labelle
Sociologue, département de sociologie, UQÀM
membre du Conseil d’administration de IPSO (Intellectuels pour la souveraineté)
(1988)
“La gestion fédérale
de l'immigration internatio-
nale au Canada.”
Un document produit en version numérique par Jean-Marie Tremblay, bénévole,
professeur de sociologie au Cégep de Chicoutimi
Courriel: jean-marie_tremblay@uqac.ca
Site web pédagogique : http://www.uqac.ca/jmt-sociologue/
Dans le cadre de la collection: "Les classiques des sciences sociales"
Site web: http://classiques.uqac.ca/
Une collection développée en collaboration avec la Bibliothèque
Paul-Émile-Boulet de l'Université du Québec à Chicoutimi
Site web: http://bibliotheque.uqac.ca/
M. Labelle, “La gestion fédérale de l'immigration internationale au Canada.” (1988) 2
Cette édition électronique a été réalisée par Jean-Marie Tremblay,
bénévole, professeur de sociologie au Cégep de Chicoutimi à partir
de :
Micheline Labelle,
[Sociologue, département de sociologie, UQÀM, membre du Conseil
d’administration de IPSO (Intellectuels pour la souveraineté)]
“La gestion fédérale de l'immigration internationale au Canada.”
Un article publié dans l'ouvrage sous la direction d'Yves Bélanger, Dorval
Brunelle et collaborateurs, L'ère des libéraux. Le pouvoir fédéral de 1963 à
1984, pp. 313-342. Montréal: Les Presses de l'Université du Québec, 1988, 442
pp.
Mme Labelle nous a accordé le 21 mai ...
Micheline Labelle Sociolo ue, dé artement de sociolo ie, UQÀM membre du Conseil d’administration de IPSO Intellectuels our la souveraineté 1988 “La estion fédérale de l'immi ration internatio-nale au Canada. Un document roduit en version numéri ue ar Jean-Marie Trembla , bénévole, rofesseur de sociolo ie au Cé e de Chicoutimi Courriel:jean _ remb y@uqac.ca -marie t la Site web éda o i ue : mt-sociolohtt ://www.u ac.ca/ ue/ Dans le cadre de la collection: "Les classiques des sciences sociales" Site web:htt ://classi ues.u ac.ca/ Une collection développée en collaboration avec la Bibliothèque Paul-Émile-Boulet de l'Université du Québec à Chicoutimi Site web:htt ://bibliothe ue.u ac.ca/
M. Labelle, “La gestion fédérale de l'immigration internationale au Canada. (1988) 2
Cette édition électronique a été réalisée par Jean-Marie Tremblay, bénévole, professeur de sociologie au Cégep de Chicoutimi à partir de : Micheline Labelle, [Sociologue, département de sociologie, UQÀM, membre du Conseil d’administration de IPSO (Intellectuels pour la souveraineté)] “La gestion fédérale de l'immigration internationale au Canada. Un article publié dans l'ouvrage sous la direction d'Yves Bélanger, Dorval Brunelle et collaborateurs,L'ère des libéraux. Le pouvoir fédéral de 1963 à 1984de l'Université du Québec, 1988, 442, pp. 313-342. Montréal: Les Presses pp. Mme Labelle nous a accordé le 21 mai 2006 son autorisation de diffuser élec-troniquement cet article dans Les Classiques des sciences sociales. Courriel :aqu@ac.mlabelle.m Polices de caractères utilisée : Pour le texte: Times New Roman, 14 points. Pour les citations : Times New Roman, 12 points. Pour les notes de bas de page : Times New Roman, 12 points. Édition électronique réalisée avec le traitement de textes Microsoft Word 2004 pour Macintosh. Mise en page sur papier format : LETTRE (US letter), 8.5’’ x 11’’) Édition numérique réalisée le 7 février 2007 à Chicoutimi, Ville de Saguenay, province de Québec, Canada.
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Micheline Labelle (2007) “La gestion fédérale de l'immigration internationale au Canada.
Un article publié dans l'ouvrage sous la direction d'Yves Bélanger, Dorval Brunelle et collaborateurs,L'ère des libéraux. Le pouvoir fédéral de 1963 à 1984de l'Université du Québec, 1988, 442, pp. 313-342. Montréal: Les Presses pp.
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Table des matières
Introduction La politique d'immigration de l'après-guerre à 1962 La période d'expansionnisme sous le régime libéral : 1963-1971 Le livre blanc Le Règlement de 1967 Les caractéristiques des immigrés au cours de la décennie soixante Les réfugiés Les relations fédérales-provinciales Les années de crise et les libéraux.Les mesures préparatoires de gestion de crise Le Livre vert sur l'immigration La Loi de l’Immigration de 1976 Les caractéristiques des immigrés au cours des années 1970 et 1980 Les réfugiés Tableau 1 au Canada : 1946-1983. L'immigration Tableau 2 et distribution des bureaux canadiens d'immigration à. Nombre l'étranger : 1946-1973 Tableau 3. Facteurs de sélection pour l'admission au Canada. Règlement de 1967, modifiée en 1974 Tableau 4 au Canada, 1946-1938. L'immigration Tableau 5 des immigrés par pays de dernière résidence permanente,. Répartition 1950-1984 Tableau 6 des immigrés par catégorie d'admission 1965-1983. Répartition Tableau 7 destinés à la population active, répartition procentuelle,. Immigrés selon les groupes de professions ou secteurs d'activités, 1946-1973. Tableau 8. Chômage, permis temporaires et immigration, 1979-1984
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Introduction
Micheline Labelle Sociologue, UQÀM “La gestion fédérale de l'immigration internationale au Canada. Un article publié dans l'ouvrage sous la direction d'Yves Bélanger, Dorval Brunelle et collaborateurs,L'ère des libéraux. Le pouvoir fédéral de 1963 à 1984, pp. 313-342. Montréal: Les Presses de l'Université du Québec, 1988, 442 pp. Retour à la table des matières La gestion de l'immigration internationale au Canada a connu, sous le régime fédéral libéral de 1963 à 1984, des changements considéra-bles. Des mesures importantes ont été adoptées : le principe de l'uni-versalité dans l'admission des immigrés (il ne sera pas tenu compte de l'origine raciale ni ethnique), le système de sélection mis en applica-tion en 1967 et modifié en 1974, le livre vert de 1975 et la loi de 1976 sur l'immigration. Par ailleurs, une recomposition de l'immigration internationale s'est opérée sur le plan socio-démographique et, vers la fin, s'est posée avec acuité la question des réfugiés. L'application des mesures de contrôle et de sélection de la force de travail immigrée, l'évaluation des problèmes sociaux engendrés par l'établissement des migrants internationaux, la stratégie de révision et de planification des flux migratoires internationaux et de leur compo-sition se poseront différemment au cours de la période d'expansion des années 1963 à 1970, et au cours des années de crise qui suivront. Dans ce texte, nous nous proposons d'étudier les changements sur-venus sous le régime fédéral libéral en soulignant plus particulière-ment les mesures législatives et réglementaires les plus importantes, et leurs conséquences sur la composition socio-démographique de l'im-
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migration internationale au Canada. L'article comporte trois parties. Dans un premier temps, nous brosserons à grands traits la gestion de l'immigration avant la décennie soixante, afin de situer dans leur contexte les mesures prises par les libéraux dès leur arrivée au pou-voir. La seconde partie couvrira la décennie 1963-1973, caractérisée par une perspective expansionniste, rationalisatrice et, en principe, universaliste de la question de l'immigration. Dans la troisième partie, nous analyserons la relation étroite qui s'est établie entre la crise éco-nomique et le durcissement de la politique d'immigration au cours de la décennie 1973-1984 : réduction des flux migratoires, établissement de niveaux ou de plafonds, recours aux travailleurs immigrés tempo-raires, etc. La politique d'immigration de l'après-guerre à 1962 Retour à la table des matières La politique canadienne d'immigration a considérablement évolué depuis la Deuxième Guerre mondiale, en fonction du développement économique, des flux migratoires internationaux, des relations inter-nationales et des demandes à caractère humanitaire. Un des traits saillants de cette politique a été l'utilisation de la no-tion de capacité d'absorption, aux sens économique et socio-culturel du terme. Cette notion, qui a été le fil conducteur de la Loi de l'immi-gration de 1952 et des règlements qui l'ont précédée et suivie, a été avancée par le premier ministre du Canada, William Mackenzie King, lors d'un discours fait au parlement, le 1er mai 1947 : Le programme du Gouvernement vise à favoriser l'accroissement de la population du Canada en encourageant l'immigration. Le Gouvernement s'efforcera, au moyen de mesures législatives, de règlements et d'une ad-ministration efficace, de choisir judicieusement et d'établir en permanence autant d'immigrants que notre économie nationale peut en absorber avan-tageusement [...] [...] Il importe au plus haut point que nous adaptions l'immigration à notre capacité d'absorption [...]]
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[...] Le chiffre correspondant à notre faculté d'absorption variera manifes-tement d'une année à l'autre, selon la situation économique [...]] [...] Tous conviendront, j'en suis sûr, que l'ensemble de la population du Canada ne désire pas qu'une immigration massive modifie de façon fon-damentale le caractère ethnique de notre population. Une immigration en masse d'Orientaux changerait la composition fondamentale de la popula-tion canadienne1. Le discours de Mackenzie King indiquait une « pénurie aiguë » de main-d’œuvre dans les « industries de base », soit, entre autres, de l'agriculture, des mines et de l'exploitation forestière. Deux mesures étaient envisagées pour combler cette pénurie : il fallait admettre les parents parrainés des résidents ou citoyens canadiens, et les personnes déplacées en provenance de l'Europe. Grâce au développement des industries du secteur secondaire, à la croissance du produit national brut et à la forte demande en biens de consommation, plus d'un mil-lion d'immigrés européens sont venus se joindre, en l'espace de dix ans, aux strates les plus basses de la classe ouvrière nationale. De ce nombre, 200 000 étaient des réfugiés2. Selon le gouvernement canadien, il fallait encourager le parrai-nage3: il constituait en effet le meilleur moyen de combattre la pénu-rie de main-d’œuvre, à partir des réseaux de parenté des résidents ca-nadiens, et il permettait &accroître la population sans modification notable de ses composantes ethniques. Immigrer au Canada était considéré comme un privilège réservé à certains groupes bien sélec-tionnés, et le gouvernement maintenait les restrictions en vigueur de-puis le début du siècle touchant l'immigration noire et asiatique. 1 des Débats de la Chambre, dans Le programme d'immigration, vol. 2 Extrait de : CANADA, Étude sur l'immigration et Les objectifs démographiques du Canada ; Ottawa, Information Canada, 1974, p. 221-227. 2Refugee Policy. Indifference or Opportunism, Mon DIRKS, G.E., Canada's -tréal et Londres, McGill-Queen's University Press, 1977, pp. 151 et 193. (Voir le tableau 1). 3 parrainage implique qu'un candidat à l'immigration puisse être admis en Le autant qu'un parent, résident ou citoyen canadien, agisse comme parrain et as-sume, à ce titre, la responsabilité entière de son établissement au pays, pour une période déterminée.
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Tableau 1 L'immigration au Canada : 1946-1983 Retour à la table des matières 1946 71 719 1960 104 111 1974 218 465 1947 64 127 1961 71 689 1975 187 881 1948 125 414 1962 74 586 1976 149 429 1949 95 217 1963 93 151 1977 114 914 1950 73 912 1964 112 606 1978 86 313 1951 194 391 1965 146 758 1979 112 096 1952 164 498 1966 194 743 1980 143 133 1953 168 868 1967 222 876 1981 128 632 1954 154 227 1968 183 974 1982 121 166 1955 109 946 1969 161 531 1983 89 117 1956 164 857 1970 147 713 1984 88 239 1957 282 164 1971 121 900 1985 84 302 1958 124 851 1972 122 006 1958 124 851 1959 106 928 1973 184 200 1959 106 928 Emploi et Immigration Canada : Statistiques sur l'immigration 1984, Ottawa, mi-nistre des Approvisionnements et Services Canada, 1986. Avant 1962, les critères de sélection des immigrés sont la nationa-lité et le pays de naissance, la capacité des individus à assurer leur propre subsistance jusqu'à l'obtention d'un emploi au Canada ou en-core une garantie de placement par le ministère de la Citoyenneté (créé en 1949) et, enfin, le type de liens familiaux unissant un résident ou un citoyen canadien au futur immigré4. En 1952, le gouvernement libéral de Louis Saint-Laurent introduit une nouvelle loi sur l'immigration, laquelle remplace celle de 1910 et réaffirme la notion de capacité d'absorption sur le plan économique et culturel. Le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, Walter Harris, commenta ainsi le projet de loi : « The Policy of Immigration [...] is to admit to Canada, in numbers not exceeding the absorptive 4 PARAI, L., « Canada's Immigration Policy, 1962-1974 », dans International Migration Review, vol. 4, no 4, 1975, p. 453.
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capacity of our country, and without altering the fundamental charac-ter of our people, such persons as are likely to contribute to our natio-nal life ».5. La Loi de l'immigration de 1952 accorde au ministre des pouvoirs discrétionnaires l'autorisant à limiter ou à prohiber l'admission en ver-tu des critères suivants : 1) la nationalité, la citoyenneté, le groupe ethnique, la profession, la classe, l'aire ou l'origine géographique ; 2) les habitudes particulières, les coutumes, les modes de vie, les métho-des de détention de la propriété ; 3) l'inaptitude à s'adapter au climat, aux conditions économiques, industrielles, éducationnelles, etc. ; 4) l'inaptitude probable à s'assimiler et à assumer les devoirs et les res-ponsabilités de la citoyenneté canadienne après un délai raisonnable6. L'ordre de préférence ethnique, d'après les réglementations en vi-gueur vers 1956, s'établit comme suit : 1) immigrés en provenance de la France, de l'Angleterre, de l'Irlande, des États-Unis et des Domi-nions blancs du Commonwealth : Australie, Afrique du Sud, Nou-velle-Zélande ; 2) autres pays de l'Europe de l’Ouest ; 3) pays de l'Eu-rope de l'Est, Égypte, Israël, Liban, Turquie, pays d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud ; 4) pays d'Asie7. La discrimination ethnique s'exerça également par le biais de la dé-termination des catégories de parents admissibles au parrainage. Ces catégories n'étaient pas les mêmes pour tous les immigrés. Ainsi, un citoyen canadien ou un résident permanent pouvait parrainer son conjoint, ses enfants, ses frères et ses sœurs (leurs conjoints et leurs enfants non mariés de moins de 21 ans) et ses parents, si ceux-ci étaient citoyens (de naissance ou naturalisés) de pays situés hors de l'Afrique (excepté l'Égypte) et de l'Asie. Mais dans le cas des pays africains et asiatiques, seuls le conjoint, les enfants non mariés de
5 C.E.A., « Absorptive Capacity and Canada's Post-War Immigra- PASSARIS, tion Policy », dans International Migrations, vol. 17, no 3-4, 1974, p. 300. 6 HAWKINS, F., Canada and Immigration Public Policy and Public Concern, Montréal et Londres, McGill-Queen's University Press, 1972, p. 102. 7D., Canada's Immigration Policy, Toronto, University of Toronto CORBETT, Press, 1957, p. 46.
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moins de 21 ans et les parents (de plus de 60 et 65 ans) pouvaient être parrainés8. Par ailleurs, pour combler des besoins spécifiques en main-d'oeuvre et parce que le nouveau Commonwealth multiracial faisait problème pour le gouvernement libéral qui rejetait l'immigration asia-tique, on fixa des quotas pour permettre l'entrée, chaque année, d'im-migrés indépendants de l'Inde (150), du Pakistan (100), de Ceylan (50), et de leurs dépendants. Ces quotas resteront en vigueur jusqu'en 19629même manière avec la Caraïbe anglophone,. On procéda de la grâce au West Indian Domestic Schema, mis sur pied en 1955, dans le but de favoriser l'immigration de domestiques : 100 en 1955, 200 en 1956, 280 en 1959. En tout, 2690 domestiques antillaises entreront au Canada de 1955 à 1965, dont 60% s'installeront en Ontario10. Cette période fut donc marquée par une politique d'ouverture et de fermeture des frontières (tap on and off policy) qui fluctua fortement au gré de la conjoncture économique11. Plus de deux millions d'im-migrés entrèrent au Canada de 1946 à 1961. Mais on note des varia-tions annuelles importantes : 73 912 entrées en 1950, 282 164 en 1957, 71 689 en 1961. À la fin des années cinquante, le Canada entra dans une phase de récession et de chômage. Deux préoccupations ma-jeures émergèrent alors : l'ampleur du mouvement de parrainage, qui échappait au contrôle des services d'immigration et qui impliquait un surplus de main-d'oeuvre non qualifiée dans l'industrie manufactu-rière, et la nécessité de recruter une force de travail qualifiée et pro-fessionnelle dans un contexte où l'économie changeait et se diversi-fiait rapidement. Certaines catégories d'emploi furent particulièrement en demande : enseignants, médecins, infirmières, techniciens, travail-leurs sociaux, ouvriers qualifiés, etc.12Par ailleurs, la discrimination
8 PARAI, L., op. cit., p. 454. 9 HAWKINS, F., op. cit., p. 99. 10 M., LAROSE, S. et PICHÉ V., « Politique d'immigration et immi- LABELLE gration en provenance de la Caraïbe anglophone au Canada et au Québec, 1900-1979 », Canadian Ethnic Studies, vol. 15, no 2, 1983, p. 8. 11 Le programme d'immigration, op. cit., pp. 30-31. CANADA, 12 PASSARIS, C.E.A., op. cit., p. 298.
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exercée par la politique d'immigration est de plus en plus critiquée dans les milieux concernés. L'année 1962 marque une transition entre la période que nous ve-nons de décrire et les changements radicaux qui vont caractériser celle qui suit. Le gouvernement conservateur de Diefenbaker (1957-1963) effec-tue un premier pas officiel vers une politique d'admission universelle des immigrés. À cet effet, des critères d'éducation, de qualification et de formation professionnelles sont introduits pour assurer la sélection des requérants indépendants. En corollaire, la réglementation de 1962 certifie que toute personne qualifiée doit être considérée sur la base de ses mérites personnels, indépendamment de sa race, de son origine nationale ou du pays dont elle vient. Cependant, deux éléments de discrimination demeurent. Le premier renvoie aux normes de parrai-nage qui, tout en étant plus uniformes, continuent de favoriser les Eu-ropéens13. Le second renvoie à la distribution inégale des bureaux canadiens d'immigration dans le monde (voir le tableau 2). En dépit de la discrimination persistante, le Canada est le premier des grands États fédéraux receveurs d'immigration (États-Unis, Australie, Canada) à abolir la discrimination ethnique et raciale dans sa politique d'immi-gration officielle. Les États-Unis le feront en 1965, l'Australie en 197314. Le retrait des clauses de discrimination - que finalisera le régime libéral en 1967 - s'inscrit dans un contexte international et national précis : il résulte d'un malaise croissant au sein des dirigeants des deux partis politiques et des hauts fonctionnaires responsables de la planifi-cation des affaires extérieures et du Foreign Office depuis la guerre. La Déclaration canadienne des droits de l'homme, sanctionnée en 1960, dénonce la discrimination découlant de la race, de l'origine na-tionale, de la couleur, de la religion ou du sexe. Par ailleurs, une poli-tique d'immigration fondée sur un ordre de préférences ethniques en-tre en contradiction avec le rôle que le Canada souhaite jouer sur le 13 PARAI, L., op. cit., p. 456 ; HAWKINS, F., op. cit., p. 126. 14 dans In- », HAWKINS, F., « Immigration Policy and Management Canadian ternational Migration Review, vol. 8, 1974, p. 144.
