Etude d’évaluation des mesures communautaires dans le secteur des fourrages séchés
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1 Studio di valutazione delle misure comunitarie nel settore dei foraggi essiccati AND-International (Parigi), COGEA (Roma), Università di Lleida (Lleida) e Danish Agriculture Advisory Service (Aarhus) per la Direzione generale dell’Agricoltura della Commissione europea Sintesi 1. ASPETTI ECONOMICI DELLE FILIERE DEI FORAGGI ESSICCATI Nel biennio 2005-2006 la produzione di foraggi essiccati nell’UE-25 ha raggiunto un volume di 4,5 milioni di tonnellate, composte per l’80% da erba medica e per il 20% da erba. L’attività ha interessato 17 Stati membri, tra i quali figurano gli 8 paesi considerati ai fini dell’analisi, che realizzano oltre il 97% della produzione. Il primo produttore è la Spagna (45%), seguita dalla Francia (24%), dall’Italia (15%) e dalla Germania (7%). Paesi Bassi, Danimarca, Regno Unito e Repubblica ceca rappresentano, assieme, l’8% del totale. Più della metà della produzione si concentra in tre grandi bacini: la valle dell’Ebro, la valle del Po e la regione Champagne-Ardenne. L’ammontare del fatturato dell’industria è stimato, per il biennio 2005-2006, in 550 milioni di euro, vale a dire lo 0,9% del fatturato del settore della produzione di alimenti per il bestiame in Europa. Il comparto dà lavoro a circa 4 500 persone occupate a tempo pieno, di cui 1 200 in settori direttamente collegati. Con 430 000 ettari, le filiere dei foraggi essiccati rappresentano meno dell’1% dei terreni coltivati ogni anno a foraggio verde nell’UE-25 ...
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Studio di valutazione delle misure comunitarie nel settore
dei foraggi essiccati
AND-International (Parigi), COGEA (Roma), Università di Lleida (Lleida) e Danish Agriculture
Advisory Service (Aarhus)
per la
Direzione generale dell’Agricoltura della Commissione europea
Sintesi
1.
ASPETTI ECONOMICI DELLE FILIERE DEI FORAGGI ESSICCATI
Nel biennio 2005-2006 la produzione di foraggi essiccati nell’UE-25 ha raggiunto un
volume di 4,5 milioni di tonnellate, composte per l’80% da erba medica e per il 20% da
erba. L’attività ha interessato 17 Stati membri, tra i quali figurano gli 8 paesi
considerati ai fini dell’analisi, che realizzano oltre il 97% della produzione. Il primo
produttore è la Spagna (45%), seguita dalla Francia (24%), dall’Italia (15%) e dalla
Germania (7%). Paesi Bassi, Danimarca, Regno Unito e Repubblica ceca
rappresentano, assieme, l’8% del totale. Più della metà della produzione si concentra
in tre grandi bacini: la valle dell’Ebro, la valle del Po e la regione Champagne-Ardenne.
L’ammontare del fatturato dell’industria è stimato, per il biennio 2005-2006,
in 550 milioni di euro, vale a dire lo 0,9% del fatturato del settore della produzione di
alimenti per il bestiame in Europa. Il comparto dà lavoro a circa 4 500 persone
occupate a tempo pieno, di cui 1 200 in settori direttamente collegati.
Con 430 000 ettari, le filiere dei foraggi essiccati rappresentano meno dell’1% dei
terreni coltivati ogni anno a foraggio verde nell’UE-25 (comprese le superfici destinate
al pascolo).
Per quanto riguarda l’erba medica, l’essiccazione interessa il 23% delle superfici.
I foraggi essiccati apportano il 15% delle proteine vegetali utilizzate nell’UE-25.
Nel 70% dei casi il foraggio essiccato viene consumato allo stato naturale, senza
aggiunte e senza essere miscelato ad altri composti. Lo sbocco principale del prodotto
è l’allevamento delle vacche da latte (per il 63%), mentre gli allevamenti di ovini e
caprini da latte rappresentano il 18% delle vendite, e quelli di conigli il 10%.
I
vantaggi
del foraggio disidratato citati dagli acquirenti sono la conservazione ottimale,
l’omogeneità del prodotto e la sua eccellente qualità sanitaria. Oltre all’elevato tasso di
proteine, le leguminose e altre graminacee disidratate forniscono ai ruminanti fibre,
calcio e altre preziose sostanze nutritive (gli omega-3).
Il maggiore
svantaggio
è l’elevato costo di produzione rispetto al prezzo del loro
principale sostituto nel settore dell’allevamento, la soia.
Le
opportunità
di sviluppo e di evoluzione delle filiere dei foraggi essiccati sono
legate alla crescita della domanda nel settore equino (cavalli sportivi e da diporto),
all’utilizzo delle biomasse come fonte di energia e al miglioramento del rendimento
termico (e di CO
2
) degli stabilimenti industriali.
Costituiscono invece una
minaccia
l’aumento del costo dell’energia, l’importanza del
contenuto di CO
2
e la comparsa di nuovi prodotti sostitutivi (sottoprodotti dei
biocarburanti).
2
2.
VALUTAZIONE DELL’OCM NEL SETTORE DEI FORAGGI ESSICCATI
2.1. L’OCM FORAGGI ESSICCATI
La politica di sostegno alla produzione di foraggi essiccati esiste dal 1975. I
considerando del regolamento iniziale sottolineano l’obiettivo di promuovere la
produzione di proteine vegetali per compensare il deficit riscontrato a livello
comunitario.
Il sostegno è stato accordato alle imprese di trasformazione e il regime di aiuti è stato
oggetto di una serie di modifiche prima della riforma del 2003. Quest’ultima, entrata in
vigore nel 2005, assegna un aiuto diretto disaccoppiato ai produttori storici e
armonizza gli importi accoppiati destinati ai due tipi di processi ammissibili al
finanziamento: la disidratazione dei foraggi verdi e la macinazione dei foraggi essiccati
al sole (33 euro/tonnellata di prodotto finito).
Dal 1995 il regime di sostegno è disciplinato dalla fissazione di un quantitativo
massimo garantito (QMG), che si articola in quantitativi nazionali garantiti (QNG). Si
può constatare che il volume di produzione raggiunge il QMG, mentre il tasso di
utilizzo dei QNG è estremamente variabile: la produzione, infatti, è aumentata negli
Stati membri che godono del clima mediterraneo, mentre è diminuita nei paesi
dell’Europa settentrionale e orientale.
2.2. RISPOSTE ALLE DOMANDE DELLA VALUTAZIONE
2.2.1.
Tematica 1: efficacia dell’aiuto prima e dopo la riforma.
DV 1 – In che misura il regime di aiuti ha contribuito a migliorare l’offerta di alimenti
ricchi di proteine destinati all’alimentazione animale?
•
L’OCM ha permesso di sviluppare e mantenere il volume della produzione a un
livello superiore al QMG;
•
i foraggi essiccati sono un prodotto apprezzato dagli acquirenti, entro certi limiti di
prezzo, e non solo per il loro elevato contenuto proteico;
•
i prezzi sono determinati dal mercato. I segmenti qualitativi, che consentono di
adottare una politica di prezzi più elevati, rappresentano circa il 20% dei volumi
prodotti.
DV 2 – In che misura il regime di aiuti ha contribuito a incoraggiare un’offerta regolare
di foraggio verde alle imprese di trasformazione?
La perdita di redditività dell’industria della trasformazione, dovuta in parte alla
riduzione, dal 1995, dell’ammontare degli aiuti comunitari e ai rincari energetici, ha
portato alla chiusura di numerosi stabilimenti di trasformazione e imprese, e a una
conseguente diminuzione della produzione.
Questa perdita di redditività si è perlopiù ripercossa sugli operatori a monte: i prezzi
offerti ai produttori, infatti, sono sensibilmente scesi. La scarsa attrattiva di questi
prezzi ha determinato una riduzione delle forniture. Gli Stati membri dell’Europa
meridionale hanno potuto evitare questa evoluzione grazie a costi di trasformazione
più contenuti.
La riforma del 2003, entrata in vigore nel 2005 e nel 2006, ha esasperato questa
tendenza: questa volta, la riduzione dei prezzi offerti ai produttori ha avuto
ripercussioni sugli Stati membri dell’Europa meridionale.
Quindi, fino al 2005/2006 questo regime ha permesso a una parte dell’industria
dell’Europa settentrionale di sopravvivere, mentre un’altra parte si è eclissata: il
3
sistema, infatti, non sempre si è dimostrato efficace. Con la nuova riforma, l’efficacia –
intesa in termini di regolarità dell’approvvigionamento dei siti di trasformazione – si è
ridotta, poiché il ribasso dei prezzi tende a demotivare i produttori.
DV 3 – In che misura i produttori hanno percepito i benefici del regime di aiuti?
Benché il regime non preveda un meccanismo specifico che consenta ai produttori di
beneficiare degli aiuti alla trasformazione, il sistema di contratti imposto dal
regolamento ha permesso di trasferire una parte dell’aiuto ai produttori attraverso
prezzi attraenti fissati per contratto.
Sulla base dei dati RICA, sono state messe a confronto la redditività della terra e
quella del lavoro. I risultati dimostrano che, in linea generale, il minor utilizzo di
manodopera nelle aziende foraggere permette ai produttori di trarre un guadagno
maggiore dal fattore lavoro (un guadagno che aumenta nel tempo), anche se talvolta
la redditività del terreno è più debole. Tali risultati confermano che i produttori hanno
beneficiato in modo diretto degli aiuti concessi all’industria della trasformazione,
attraverso i prezzi.
2.2.2.
Tematica 2: ambiente.
DV 4 – In che misura il regime di aiuti, nella sua totalità, ha influito negativamente sul
suolo e sull’acqua?
L’analisi si è concentrata soprattutto sulla Spagna, dove le condizioni climatiche e le
caratteristiche del suolo sono più problematiche e il ricorso alle pratiche irrigue nella
coltivazione dei foraggi è sistematico.
In generale, le coltivazioni di erba medica richiedono un maggior quantitativo d’acqua
rispetto al mais e ai cereali vernini, per cui si ritiene che lo sviluppo delle aree coltivate
a foraggio abbia determinato un più elevato consumo di acqua per l’irrigazione nelle
regioni interessate. Se la coltivazione dell’erba medica venisse abbandonata a
vantaggio della monocoltura di mais, il risparmio annuale d’acqua verrebbe stimato in
circa 270 milioni di metri cubi, ossia il 3,2% del consumo attuale.
DV 5 – In che misura il regime di aiuti, nel complesso, ha determinato un aumento non
desiderato del consumo di combustibili fossili? Quali sono le conseguenze di questa
situazione per l’ambiente?
Uno degli effetti lordi diretti dell’OCM è il consumo energetico da parte dell’industria
dei foraggi essiccati. Le emissioni di gas serra erano stimate a 1,6 Mt di CO
2
prima che
la riforma producesse i suoi effetti (2004-2005) e a 1,4 Mt di CO
2
durante la campagna
di commercializzazione 2005-2006 (la riduzione si spiega con la diminuzione dei
volumi di produzione trasformati).
Nel biennio 2004-2005 i combustibili fossili rappresentavano il 90% delle fonti di
energia utilizzate dall’industria, pari a circa 500 000 tep. Le energie rinnovabili stanno
prendendo piede lentamente e in modo disomogeneo negli Stati membri. L’OCM ha
avuto un ruolo marginale nell’orientamento delle decisioni tecniche e della scelta dei
combustibili da parte dei beneficiari.
La riforma del 2003 ha determinato una riduzione della produzione di foraggi disidratati
(-16% nel 2005-2006) e una diminuzione, conseguente e proporzionale, del consumo
di combustibili fossili, ma non ha tuttavia contribuito a uno sviluppo significativo del
prodotto essiccato al sole (se non, in modo limitato, in Italia).
DV 6 – In che misura il regime di aiuti, nel complesso, ha prodotto un impatto positivo
sull’ambiente e qual è il potenziale di miglioramento di questi effetti?
Si registrano innegabili e significativi effetti positivi sull’ambiente, che possono essere
considerati come effetti diretti lordi dell’OCM e che sono connessi alla produzione
4
agricola di foraggio verde destinato all’essiccazione. Essi sono legati a numerosi fattori
agronomici (l’impatto positivo delle coltivazioni di leguminose, specialmente dell’erba
medica, è superiore a quello delle piantagioni miste o di graminacee, in particolare
grazie alla loro capacità di immagazzinare l’azoto presente nell’atmosfera e di fissarlo
nel terreno) e sono associati alle modalità di utilizzo e di valorizzazione del suolo nel
contesto locale.
La natura e la portata di questi effetti, di conseguenza, variano sensibilmente a
seconda del territorio, soprattutto nei sistemi di agricoltura intensiva, dove si pratica la
rotazione delle colture: con il 5% di superficie agricola utilizzata nella regione
Champagne il beneficio non è trascurabile, mentre nella valle del Po, con il 16,6% di
superficie agricola utilizzata, l’impatto positivo è notevole.
A livello locale, la coltivazione del foraggio ai fini della disidratazione permette di
risparmiare ogni anno circa 6 000 tonnellate di azoto chimico, 140 000 tep di
combustibili fossili e 1 milione di tonnellate equivalenti CO
2
di gas serra, rispetto alle
coltivazioni sostitutive in ciascun bacino.
A livello mondiale (cambiamenti climatici, consumo di risorse e di terreni), il bilancio è
molto meno attendibile, in particolar modo a causa dell’evoluzione delle conoscenze e
delle tecniche e dell’assenza di una metodologia convalidata a livello internazionale.
2.2.3.
Tematica 3: efficacia e coerenza
DV 7 – In che misura il regime di aiuti è stato efficace nel raggiungimento degli obiettivi
proposti?
L’efficacia del bilancio è limitata, infatti:
l’analisi ha mostrato che, prima della riforma, gli aiuti per ettaro concessi ai foraggi
essiccati erano significativamente maggiori di quelli accordati alle coltivazioni
alternative (prima del disaccoppiamento: cereali, semi oleosi).
Nonostante la riduzione del tasso di aiuto accoppiato e l’unificazione di prodotto
disidratato ed “essiccato al sole”, introdotte con il regolamento (CE) n. 1786/2003, i
costi di sostegno e di gestione sono rimasti a livelli molto elevati rispetto al valore
unitario delle proteine prodotte.
L’indagine sul campo ha messo in evidenza costi di gestione molto diversi a seconda
delle imprese e degli Stati membri.
DV 8 – In che misura il regime di aiuti, nella sua configurazione attuale, è coerente con
gli obiettivi della PAC (dopo la riforma del 2003 e tenendo conto della politica di
sviluppo rurale per il 2007-2013)?
1 – Coerenza del regime di aiuti attuale rispetto ai nuovi obiettivi della PAC
Il regime di aiuti attuale non è coerente con l’obiettivo di liberalizzazione del mercato,
perché l’esistenza di un aiuto accoppiato permette agli operatori di mantenere un
sistema di incentivi per i produttori agricoli e, di conseguenza, genera un effetto di
distorsione.
Esso è coerente solo in parte con l’obiettivo di efficienza economica della filiera. Sul
piano dell’agricoltura si osserva un rafforzamento delle aziende, mentre a livello
dell’industria la diminuzione degli aiuti accoppiati ha contribuito (unitamente ad altri
fattori contestuali) alla riduzione della redditività e della vitalità economica. Le
prospettive future prevedono un rapido declino per numerosi operatori, soprattutto
nell’Europa settentrionale.
Il regime di aiuti è coerente solo in parte con l’obiettivo di conservazione dell’ambiente.
Sul piano dell’agricoltura, il parziale disaccoppiamento ha determinato la riduzione
delle superfici coltivate a erba medica in talune aree a coltivazione intensiva e la loro
5
sostituzione con colture aventi un impatto più forte sull’ambiente. A livello dell’industria,
la riduzione relativa del consumo di combustibili resta limitata.
Il regime di aiuti non è coerente con l’obiettivo di semplificazione del sistema di
gestione, per via del mantenimento dei due sistemi amministrativi di aiuti accoppiati e
disaccoppiati.
2 – Probabili effetti del disaccoppiamento totale rispetto agli obiettivi.
In caso di disaccoppiamento totale, l’obiettivo di liberalizzazione del mercato verrebbe
raggiunto.
Efficienza economica della filiera: il disaccoppiamento dovrebbe determinare una
marcata riduzione dell’attività di trasformazione, soprattutto nei paesi settentrionali. In
assenza di una possibilità concreta di riconversione, la chiusura della maggior parte
degli stabilimenti determinerà una contrazione dell’economia e dell’occupazione nelle
zone interessate, che non è coerente con gli obiettivi e le strategie di sviluppo rurale.
Conservazione
dell’ambiente
locale:
sul
piano
dell’agricoltura,
gli
effetti
del
disaccoppiamento totale sarebbero estremamente negativi perché le superfici coltivate
a foraggio verrebbero convertite in seminativi (maggiore utilizzo di fertilizzanti e
pesticidi, aumento dell’inquinamento e dell’erosione, riduzione della biodiversità);
inoltre, gli effetti positivi sull’irrigazione in Spagna sarebbero molto limitati. Tale
scenario si pone in contrasto con gli obiettivi e le strategie di sviluppo rurale e di
sviluppo sostenibile.
A livello dell’industria, la chiusura degli stabilimenti di disidratazione avrebbe un
impatto positivo sull’ambiente, grazie all’azzeramento dei consumi di combustibili
fossili e delle emissioni di CO
2
, un risultato questo che è coerente con l’obiettivo.
Per quanto riguarda la semplificazione del sistema di gestione, il disaccoppiamento
totale permetterebbe di raggiungere l’obiettivo.
DV 9 – In che misura gli obiettivi perseguiti dal regime di aiuti rispondono ai bisogni
individuati a livello dei produttori, degli utilizzatori finali e delle zone rurali nella loro
globalità?
La sicurezza dell’approvvigionamento e l’equilibrio del mercato comunitario delle
proteine vegetali destinate all’alimentazione del bestiame (obiettivo iniziale dell’OCM)
dipendono in misura soltanto marginale dalla produzione di foraggi essiccati
beneficiaria degli aiuti (il 2% degli approvvigionamenti di prodotti altamente proteici). Il
foraggio disidratato è apprezzato dai produttori di mangimi più per le sue qualità di
materia prima industriale (uniformità, qualità sanitaria) che per il suo tenore di proteine
o fibre. Esso non è essenziale per l’industria ma rappresenta un prodotto interessante
per la sua convenienza di prezzo rispetto ad altre materie prime.
Il regime di aiuti, tuttavia, risponde in parte ad alcune esigenze:
•
dei produttori, perché offre loro uno sbocco redditizio o una coltura interessante sul
piano agronomico;
•
degli allevatori di vacche da latte che producono foraggi destinati all’essiccazione,
perché consente loro di ottimizzare i tempi di lavoro, il potenziale di produzione del
foraggio, le razioni del bestiame e la conduzione dell’allevamento;
•
degli allevatori che non producono ma utilizzano il foraggio, in particolare i
cunicoltori, i produttori di latte di determinate DOP di formaggi, o degli allevamenti
altamente intensivi.
Sul piano del territorio, il regime di aiuti risponde ad alcune esigenze della collettività:
•
offrendo un’alternativa alle colture di cereali e semi oleosi, che consumano
maggiori quantità di sostanze chimiche e in particolare di azoto, il regime di aiuti
consente di ridurre il carico inquinante che si riversa nei corsi d’acqua;
6
•
in Spagna, la capacità dell’erba medica di migliorare la struttura del suolo è
un’arma efficace contro l’erosione, soprattutto se l’alternativa è la coltivazione del
mais;
•
in certe regioni o in piccole aree (Champagne-Ardenne, fascia settentrionale dei
Paesi Bassi, alcune zone della valle dell’Ebro) l’attività di essiccazione rappresenta
una fonte di occupazione strategica o significativa.
3.
RACCOMANDAZIONI
3.1. IL REGIME DI AIUTI ATTUALE NON PUÒ ESSERE MANTENUTO ALLE
STESSE CONDIZIONI NÉ MODIFICATO IN MISURA MARGINALE
Per le ragioni esposte in precedenza, il regime di aiuti al settore dei foraggi essiccati
non deve essere mantenuto nelle condizioni attuali.
L’unica evoluzione possibile, nell’ambito del primo pilastro della PAC, non può che
essere una cessazione del sostegno. Infatti, i benefici descritti per l’ambiente e lo
sviluppo rurale riguardano piuttosto il secondo pilastro.
Tra le conseguenze dirette dell’interruzione del sostegno accoppiato rientrano:
•
una drastica riduzione dei quantitativi prodotti, dell’ordine dell’80%;
•
la perdita di posti di lavoro, reddito, attivi industriali e know-how. Nelle zone rurali
meno popolate, dove si registrerà il 30% delle perdite di posti di lavoro, le
possibilità di riconversione dei lavoratori sono scarse;
•
la redditività delle aziende foraggere, che saranno riconvertite ad altre produzioni,
non dovrebbe risentire del cambiamento, così come l’approvvigionamento
dell’industria di produzione di mangimi composti;
•
i benefici ambientali a livello locale andranno persi;
•
dall’interruzione del consumo di combustibili fossili per la disidratazione dei foraggi,
e dalla conseguente diminuzione delle emissioni di CO
2
, deriverà un beneficio
ambientale “globale”.
3.2. PER IL MANTENIMENTO DEGLI EFFETTI POSITIVI DELL’OCM OCCORRE
UN SOSTEGNO ADEGUATO
Gli effetti positivi dell’OCM interessano alcuni bacini di estensione assai limitata
all’interno dell’UE, e riguardano sostanzialmente lo sviluppo rurale e la conservazione
dell’ambiente locale.
Il settore non può sopravvivere senza un aiuto accoppiato.
Il mantenimento degli effetti positivi dell’OCM, che hanno influito maggiormente sotto il
profilo dello sviluppo rurale, implica necessariamente un trasferimento del sostegno
dal primo al secondo pilastro della PAC.
Tale trasferimento deve essere valutato senza idee preconcette. Esso presuppone
tuttavia una volontà politica e un coinvolgimento maggiore delle autorità nazionali per
realizzare un regime transitorio e stabilire un periodo di transizione e, all’occorrenza,
predisporre il trasferimento delle risorse di bilancio dall’OCM ai programmi nazionali di
sviluppo rurale (PNSR).
7
3.3.
UNA FASE DI TRANSIZIONE VERSO IL SECONDO PILASTRO CON LA
DEFINIZIONE DI NUOVI OBIETTIVI, PROPORZIONATI ALLE NECESSITÀ
INDIVIDUATE
La realizzazione di un regime transitorio è giustificata da alcuni fattori legati alla
programmazione e da limitazioni temporali, in particolare la recente attuazione dei
PNSR.
Un periodo di transizione è necessario per l’adattamento dei produttori di foraggio, il
rafforzamento della competitività delle imprese di trasformazione e la definizione di
obiettivi locali precisi in termini di sviluppo rurale, occupazione e benefici ambientali
locali.
3.4. INTEGRAZIONE NEI PROGRAMMI NAZIONALI DI SVILUPPO RURALE
Il sostegno alla produzione di foraggio verde potrebbe interessare due aspetti
principali della logica dei PNSR, ossia:
•
un ruolo di contrapposizione alle produzioni intensive nelle zone delle grandi
colture. In tal modo, un aiuto specifico a favore della coltivazione dell’erba medica
potrebbe riguardare una misura di rotazione a scopo ambientale;
•
un ruolo di conservazione delle superfici coltivate a erba e dei sistemi di
allevamento semi-estensivi nelle altre aree (Regno Unito, Germania, Danimarca...),
con effetti strutturali sui comparti economici locali (talvolta nell’agricoltura biologica)
e molteplici benefici ambientali (copertura del suolo, diversità degli ecosistemi
agricoli, valorizzazione dei terreni, limitazione dei trasporti superflui...). Il sostegno
a
favore
degli
investimenti
nelle
industrie
di
trasformazione
(logiche
di
collegamento a valle e a monte e di ricerca di una maggiore valorizzazione dei
prodotti, logica di investimento a favore dell’ambiente) potrebbe essere accentuato
per assistere gli imprenditori nella ricerca di una maggiore competitività dei prodotti
e dei procedimenti.
