[RAPPORT] Redonnons son sens au droit d'asile
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09 décembre 2014
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Contribution présentée à l’UMP par le pôle régalien de la Boîte à idées @BAI_Regalien Redonnons son sens au droit d’asile ! 1. UN CONSTAT Le droit d’asile a perdu son sens réel. Conçu comme une procédure exceptionnelle pour sauver des individus opprimés,le droit d’asile a perdu son sens réel et est devenu dans les faits une véritable filière d’immigration. Pouvons-nous encore admettre son dévoiement ? Le droit d’asile concerne aujourd’hui des populations entières. L’augmentation continue de la demande d’asile et l’incapacité de la France à instruire les dossiers dans des délais raisonnables saturent le dispositif de traitement et d’hébergement, engendrent des coûts élevés et détournent la procédure de son objet, au risque ne pas accueillir les bénéficiaires légitimes du droit d’asile dans des conditions satisfaisantes. En ne s’attachant qu’aux aspects administratifs de la procédure, le projet de loi sur l’asile déposé par le Gouvernement le 23 juillet 2014 n’apporte aucune réponse convaincante à ces dysfonctionnements. Il ne s’attaque notamment pas au premier des problèmes : l’augmentation perpétuelle du nombre des demandeurs. 2. 10 PROPOSITIONS Face à cette situation, la Boîte à Idées formule dix propositions pour redonner son sens au droit d’asile. Elle appelle, en concertation avec les autres pays de l’Union européenne, à se fixer un objectif de réduction drastique du nombre de demandeurs d’asile.
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Contribution présentée à l’UMP par le pôle régalien de la Boîte à idées
@BAI_Regalien
Redonnons son sens au droit d’asile !
1. UN CONSTAT Le droit d’asile a perdu son sens réel. Conçu comme une procédure exceptionnelle pour sauver des individus opprimés,le droit d’asile a perdu son sens réel et est devenu dans les faits une véritable filière d’immigration. Pouvons-nous encore admettre son dévoiement ?
Le droit d’asile concerne aujourd’hui des populations entières. L’augmentation continue de la demande d’asile et l’incapacité de la France à instruire les dossiers dans des délais raisonnables saturent le dispositif de traitement et d’hébergement, engendrent des coûts élevés et détournent la procédure de son objet, au risque ne pas accueillir les bénéficiaires légitimes du droit d’asile dans des conditions satisfaisantes.
En ne s’attachant qu’aux aspects administratifs de la procédure, le projet de loi sur l’asile déposé par le Gouvernement le 23 juillet 2014 n’apporte aucune réponse convaincante à ces dysfonctionnements. Il ne s’attaque notamment pas au premier des problèmes : l’augmentation perpétuelle du nombre des demandeurs. 2. 10 PROPOSITIONS Face à cette situation, la Boîte à Idées formule dix propositions pour redonner son sens au droit d’asile. Elle appelle, en concertation avec les autres pays de l’Union européenne, à se fixer un objectif de réduction drastique du nombre de demandeurs d’asile. Pour tenir cet objectif, il faut adresser un message clair aux demandeurs d’asile : l’accélération du traitement des dossiers s’accompagnera d’une fermeté renforcée à l’égard des personnes déboutées.
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Mots clés : immigration, demande d’asile, union européenne, réfugiés, flux migratoire, titre de séjour.
DÉC. 2014
Représentants : Maël de Calan Enguerrand Delannoy Matthieu Schlesinger
Contacts : mael.decalan@labai.fr enguerrand.delannoy@labai.fr matthieu.schlesinger@labai.fr
@BoiteIdees
LA BOÎTE À IDÉES Le think tank de l’UMP
La BAI est un groupe de réflexion et d’action rassemblant la jeune garde de l'UMP. Soutenue par des parlementaires de premier plan et des militants issus de toutes les fédérations, elle poursuit deux objectifs :
Elaborer le programme de redressement national dont la France a besoin. En 2017, l’état de la France nécessitera l’application d’un programme de rupture, précis, réaliste et cohérent. Une centaine d’experts issus de la haute fonction publique et du secteur privé travaillent à son élaboration.
Faire en sorte que ce programme soit au cœur de l’UMP. La BAI veut peser sur la ligne politique de l’UMP. Elle associe à ses travaux les principaux responsables du parti, et rassemble des trentenaires qui s’impliquent au sein du mouvement sur le terrain et contribueront demain à la reconquête.
Née en septembre 2012 à l’initiative d’un groupe qui avait travaillé aux côtés de Nicolas Sarkozy à l’élaboration de sa plateforme présidentielle, la BAI a été l’une des 6 motions candidates au Congrès de 2012 où elle a rassemblé près de 10% des voix. Elle anime depuis le débat politique et publie régulièrement des propositions pour réformer la France et rénover le système politique.
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Sommaire
REDONNONS SON SENS AU DROIT D’ASILE !# LE RAPPORT DÉCEMBRE 2014
10 propositions pour réformer le droit d’asile 4 ..........................................................................................................
1. L’asile a été détourné de ses objectifs 5 ..................................................................................................................................
1.1. La France fait face à une demande en progression constante, 5 malgré un taux d'acceptation plus faible que celui de ses voisins.......................................................... 1.1.1. Les demandes d’asile ont doublé depuis 2007..............................................................................................5 1.1.2. Le taux d’acceptation des demandes d’asile diminue en France..............................................5 1.1.3. Le taux d’acceptation des premières demandes est le plus faible de l’Union européenne............................................................................................................................................................6
1.2. Le dispositif de traitement de l’asile en France est coûteux et inefficace....................................6 1.2.1. Le délai moyen total de traitement est de deux ans............................................................................6 1.2.2. Le dispositif d’hébergement est saturé............................................................................................................6 7 1.2.3. Les mesures d’éloignement des déboutés sont peu mises en œuvre.............................. 7 1.2.4. L’accueil des demandeurs d’asile est de faible qualité....................................................................
1.3. L’absence de maîtrise de la politique de l’asile est coûteuse......................................................................7 1.4. La coordination européenne est en cours de rénovation, mais peine à produire des résultats........................................................................................................................................7 1.5. Le projet de loi du Gouvernement n’apporte qu’une réponse insuffisante..................................8
2. Dix propositions pour retrouver le sens du droit d’asile 8 ...................................................... 8 er 2.1. 1 objectif : réduire la demande d’asile................................................................................................................................ 8 2.1.1. Interdire les doubles demandes au séjour........................................................................................................ 2.1.2. Renforcer l’impact de la liste des pays d’origine sûrs en empêchant l’assouplissement de la procédure prioritaire..............................................................................................9 2.1.3. Renforcer le pilotage européen de l’asile..........................................................................................................9
2.2. 2 objectif : Simplifier le traitement de la demande d’asile..................................................................10 ème 10 2.2.1. Réorganiser le traitement des demandes d’asile.................................................................................. 2.2.2. Rationaliser la gestion de l’hébergement........................................................................................................11 11 2.2.3. Assumer l’éloignement des déboutés de l’asile......................................................................................
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REDONNONS SON SENS AU DROIT D’ASILE !# LE RAPPORT DÉCEMBRE 2014
10 propositions pour réformer le droit d’asile
OBJECTIF 1 : RÉDUIRE LA DEMANDE D’ASILE
Proposition 1 :Interdire les doubles demandes d’accès au séjour déposées au titre de l’asile et d’une autre procédure.
Proposition 2 :S’opposer à l’assouplissement de la procédure accélérée prévu par le Gouvernement.
Proposition 3 :Etudier la mise en place d’un système européen permettant de répartir les demandeurs d’asile entre les pays selon des critères objectifs.
Proposition 4 :Constituer des indicateurs d’alerte au travers des demandes d’asile déposées au sein de l’Union européenne.
Proposition 5 :Renforcer la convergence européenne dans la constitution et l’évolution de la liste des pays d’origine sûrs.
Proposition 6 :Conditionner les aides au développement à l’évolution de la demande d’asile provenant des pays bénéficiaires.
OBJECTIF 2 : SIMPLIFIER RADICALEMENT LE TRAITEMENT DE LA DEMANDE D’ASILE
Proposition 7 :Localiser les services d’instruction de l’OFRPA dans les préfectures, afin de mieux répartir le traitement des demandeurs sur le territoire.
Proposition 8 :Améliorer l’appareil statistique dédié à la demande d’asile.
Proposition 9 :Confier la gestion des lieux d’hébergement des demandeurs d’asile à des opérateurs dédiés et concentrer le rôle des associations sur l’accompagnement des demandeurs d’asile et des réfugiés.
Proposition 10 :Orienter les déboutés en attente d'expulsion vers les centres fermés.
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1. L’ASILE A ÉTÉ DÉTOURNÉ DE SES OBJECTIFS
Encadré 1 : Les conditions du droit d’asile Le droit d’asile se définit comme une protection apportée à des ressortissants étrangers, pour une période donnée, en raison des persécutions qu’ils subissent dans le cadre leur action en faveur de la liberté (principe constitutionnel du préambule de la Consti tution de 1946) ou d’une crainte de persécution dont les motifs sont décrits par la convention de Genève du 28 juillet 1951. Le demandeur bénéficie également d’un statut international particulier qui lui permet, le temps du traitement de sa demande, de demeurer dans le pays.
Un demandeur d’asile est un étranger présent sur le territoire français. Il a pu entrer légalement depuis son pays en demandant le droit d’asile auprès du ministère des Affaires étrangères, ou dès son arrivée en France en signalant à la police des frontières sa demande, ou encore auprès des services de préfecture. A l’ex ception du premier cas, le demandeur d’asile ne dispose pas d’autorisation de séjour sur le territoire français, son statut est donc précaire tant que n’a pas débuté la procédure d’examen.
Depuis 1952, le traitement spécialisé des demandes d’asile est confié en France à l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), dont les décisions peuvent être contestées devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Cet établissement public a pour mission de déterminer le besoin de protection de ces populations.
Reconnu par l’Union européenne par une série de directives depuis 1999, le droit d’asile fait l’objet d’une coordination et d’un partage des compétences entre Etats membres. L’adoption d’un nouveau règlement dit « Dublin III » en juin 2013, ainsi que la révi sion des directives « Accueil » et « Procédures », créent un régime 1 unique européen précisant le statut des demandeurs d’asile .
1.1. LA FRANCE FAIT FACE À UNE DEMANDE EN PROGRESSION CONSTANTE, MALGRÉ UN TAUX D'ACCEPTATION PLUS FAIBLE QUE CELUI DE SES VOISINS
1.1.1. Les demandes d’asile ont doublé depuis 2007 Sur l’ensemble du territoire français, les demandes d’asile ont progressé de 104 % entre 2007 et 2013, pour atteindre 61 455 demandes en 2013. Les premières demandes représentent 91 % des demandes totales d’asile (premières demandes et réexamens).
REDONNONS SON SENS AU DROIT D’ASILE !# LE RAPPORT DÉCEMBRE 2014
Graphique 1 : Évolution du nombre de demandes d’asile (dont réexamens) depuis 2007
Source : Ministère de l’Intérieur.
De 2000 à 2012, l’Union européenne a, en moyenne, enre-2 gistré un recul du nombre des demandes d’asile . Cette moyenne dissimule toutefois des disparités importantes.
La France concentre avec la Suède, l’Allemagne et l’Italie 70% des demandeurs d’asile de l’Union Européenne. Sur la période, le nombre de demandes d’asile en France a même augmenté de 3,7 % par an en moyenne.
ème La France est ainsi en 2013 le 2 pays de l’UE pour le nombre de demandes d’asile (61 455) derrière l’Alle-magne (76 165 demandes). Mais, avec 985 demandes d’asile par million d’habitants, la France se place derrière des pays comme la Suède (5 680 demandes par million d’habitants), ou l’Allemagne (1 575).
1.1.2. Le taux d’acceptation des demandes d’asile diminue en France En 2007, 30 % des demandes d’asile étaient acceptées en France, contre 19 % en 2013.
Graphique 2 : Évolution du taux d’acceptation des demandes d’asile depuis 2007 (en %)
ource : n s re e n r eur.
1. Règlement (CE) no 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers. 2. Augmentation moyenne de 1,6 % par an (rapport de l’IGF-IGA-IGAS d’avril 2013, Annexe IV, p.4 / Eurostat) lien vers le rapport.
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1.1.3. Le taux d’acceptation des premières demandes est le plus faible de l’Union européenne ème La France se situe en 4 position des pays de l’Union pour le nombre de décisions accordant l’asile (11 415), après la Suède (24 015), l’Allemagne (20 125), et l’Italie (16 185).
Tableau 1 : Évolution des demandes d’asile et de leur taux d’acceptation depuis 2007 en France
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Évolution 2007-2013 (en %) Demandes 35 520 42 599 47 686 52 762 57 337 61 468 65 894 86 totales (dont) réexamens) Attribution 8 815 11 484 10 401 10 377 10 755 10 028 11 415 29 de l'asile
Source : Ministère de l’Intérieur.
er La France est ainsi le 1 pays de l’Union pour le taux de rejet des demandes d’asile.
Graphique 3 : Part des décisions positives et des rejets dans les premières demandes en France et dans certains pays de l’Union européenne (sur 100 %)
Source : Eurostat.
Cette comparaison montre que plus encore que le nombre final de décisions positives, le principal enjeu auquel la France est confrontée est bien celui du nombre de demandes d’asile, et du traitement des demandeurs d’asile déboutés.
1.2. LE DISPOSITIF DE TRAITEMENT DE L’ASILE EN FRANCE EST COÛTEUX ET INEFFICACE
1.2.1. Le délai moyen total de traitement est de deux ans Confronté à une hausse sensible du nombre de deman-deurs d’asile depuis 2007, l’OFPRA peine à statuer sur les
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demandes dans un temps raisonnable (traitement moyen de 7 mois pour les procédures normales et de 63 jours pour les procédures prioritaires). De plus, 85 % des déci-sions de rejet de l’OFPRA sont contestées devant la CNDA, dont le délai de traitement moyen est de 10 mois. Le délai moyen total de traitement est ainsi de 2 ans.
Les retards commencent dès le début de l’examen par les préfectures. Ces dernières délivrent les autorisations provisoires de séjour qui déclenchant la procédure en 22 jours au lieu des 15 jours prévus. Le travail de l’OFPRA est ensuite ralenti par les demandes de réexamen (10 à 20 % des demandes annuelles adressées à l’OFPRA).
La longueur des délais favorise le détournement de la procédure de demande d’asile comme une voie d’immi-gration de droit commun.La durée de séjour est en effet un critère important pour des régularisations ultérieures. Il complique les mesures d’éloignement :notre système d’asile produit donc de l’immigration irrégulière.
1.2.2. Le dispositif d’hébergement est saturé La capacité en places de centres d’accueil des deman-deurs d’asile (CADA), réparties dans 258 centres, est pas-sée de 5 282 places en 2001 à 24 689 places à la fin du premier semestre 2014. Ce nombre demeure toutefois nettement insuffisant. Leur coût s’élève à 221 millions d’euros (PLF 2015).
En complément des CADA, il existe également un dispositif d’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile. La majorité de ces places est gérée par les préfets (19 840 places : prise en charge de nuit d’hôtels, hébergement dans des structures collectives ou dans des appartements). Parallèlement, 2 160 places font l’objet d’une convention entre le ministère de l’Intérieur et la société d’économie mixte Adoma.
Il y a aujourd’hui davantage de personnes prises en charge dans le dispositif d’hébergement d’urgence qu’en CADA, alors même que le coût de l’hébergement d’ur-gence est supérieur à celui de la prise en charge en CADA et que la qualité de prise en charge est moins élevée.
Enfin, face à la saturation des capacités d’hébergement qui leur sont dédiées, une part importante des deman-deurs d’asile, à toutes les étapes de la procédure, y com-pris des déboutés, est désormais accueillie dans les structures d’hébergement d’urgence à vocation généra-liste (le « 115 » ), destinées aux personnes vulnérables, sans abri ou mal logées (de 25 à 60 % des places dans certains départements, voire 100 % pour certains centres d’hébergement). Parmi les déboutés, certains se main-tiennent dans des centres d’hébergement d’urgence de façon indue (6 % des hébergés en 2013).
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1.2.3. Les mesures d’éloignement des déboutés sont peu mises en œuvre Il est difficile de mettre en œuvre des mesures d’éloigne-ment du territoire pour des personnes présentes en France depuis plus de deux ans et qui tombent, dès lors qu’elles sont déboutées, dans l’illégalité. En 2004, un rapport de l’IGA et de l’IGAS estimait que 250 000 demandeurs d’asile déboutés se maintenaient illégalement sur le territoire national, dont 18 000 familles.Ce nombre s’accroîtrait de 37 000 déboutés supplémentaires chaque année.
Le projet de loi sur l’asile en France, déposé au Parlement 3 le 23 juillet 2014 , prévoit qu’une décision définitive de rejet de la demande d’asile vaudra automatiquement 4 obligation de quitter le territoire français (OQTF) . Cependant, l’application effective de cette mesure d’éloi-gnement n’est pas aisée. D’ailleurs, les déboutés cher-chent pour la plupart à se maintenir irrégulièrement sur le territoire dans l’attente d’une régularisation éventuelle. Très peu partent d’eux-mêmes ou sont effectivement éloignés.Selon les estimations du rapport d’avril 2013 de la mission IGF – IGA - IGAS, moins de 5 % des déboutés du droit d’asile seraient éloignés.
1.2.4. L’accueil des demandeurs d’asile est de faible qualité Les structures en charge de l’accompagnement des réfugiés rencontrent des difficultés à construire des par-cours de sorties des CADA : difficultés à obtenir un loge-ment, délais de reconstitution d’un état-civil, procédures complexes.
1.3. L’ABSENCE DE MAÎTRISE DE LA POLITIQUE DE L’ASILE EST COÛTEUSE L’action 3 : « Garantie de l’exercice du droit d’asile » du programme 303 : « Immigration, asile et intégration » représente l’essentiel des crédits consacrés à l’asile, soit 509,7 M¤de crédits dans lePLF2015 (+ 1,5 % par rapport à 2014). L'action concerne l’accueil des demandeurs d'asile et leur hébergement pendant la durée de la pro-cédure d’instruction de leur dossier.
La prise en charge intervient sous trois formes à titre principal :
l’hébergement accompagné en centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) pour les demandeurs rem-plissant les conditions d’accès à ce dispositif ;
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le versement d’une prestation financière, l’allocation temporaire d’attente (ATA), qui peut être associée à un hébergement d’urgence ; l’accompagnement social. La subvention versée à l’OFPRA est également prise en charge par cette action. Parallèlement, les demandeurs d’asile sont éligibles à la couverture maladie universelle (CMU et CMU-complémentaire) en cas de séjour régulier sur le territoire et à l’aide médicale d’État (AME) s’ils font 5 l’objet d’une procédure prioritaire .
Tableau 2 : Répartition des dépenses liées au droit d’asile en loi de finances pour 2015
Dispositifs
Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)
Accueil et hébergement des demandeurs d'asile
Allocation temporaire d'attente
6 Source : Bleu budgétaire « immigration, asile et intégration », PLF 2015.
Dépenses prévues en PLF 2015
46 353,8 109,9
Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques 7 publiques (CEC) a chiffréle coût complet de la poli-tique de l’asile à 576 M¤ pour l’année 2014, auxquels il convient d’ajouter 90 M¤ liés à l’hébergement d’ur-gence généraliste des demandeurs et déboutés, soit un 8 total de 666 M¤ pour 2014 .
Le coût de la politique d’asile est fortement lié aux insuffisances du pilotage de cet enjeu. Le triplement de l’allocation temporaire d’attente entre 2007 et 2013, ou encore l’augmentation de 15 % du coût de l’hébergement d’urgence entre 2014 et 2015 sont les symptômes d’une politique non maîtrisée, qui compense ses dysfonctionne-ments par des dépenses d’accompagnement.
1.4. LA COORDINATION EUROPÉENNE EST EN COURS DE RÉNOVATION, MAIS PEINE À PRODUIRE DES RÉSULTATS Depuis 1999, l’Union européenne encadre la notion et le traitement de l’asile au moyen de plusieurs directives :
la directive révisée sur les procédures d’asile, qui a pour but de rendre les décisions plus rapidement et d’offrir 9 aux demandeurs l’assistance nécessaire ;
3. Projet de loi relatif à la réforme de l'asile, n° 2182. 4. Article L. 743-4. 5. Demande abusive, pays qui figure sur la liste des pays d’origine sûrs, personne en centre de rétention administrative. 6. Outre les crédits du programme 303, l’asile est financé en complément par les programmes « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » (programme 216), « intégration et accès à la nationalité française » (programme 104), « Conseil d’État et autres juridictions administratives » (programme 165) et « Accès au droit et à la justice » (programme 101). 7. Rapport d’information n° 1879 déposé par le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’Assemblée nationale sur l’évaluation de la politique d’accueil des demandeurs d’asile, présenté par Mme Jeanine Dubié et M. Arnaud Richard, avril 2014, p. 41. 8. Avis « Immigration, asile et intégration », Eric Ciotti, novembre 2014. 9. Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (refonte) (applicable à partir du 21 juillet 2015).
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la directive relative aux conditions d’accueil, qui traite 10 notamment de l’hébergement ; la directive « qualification », qui précise les motifs pour 11 lesquels une protection nationale peut être octroyée ; le règlement Dublin révisé, qui accroit la protection des demandeurs et régit les relations entre Etats membres, pour éviter que les demandeurs ne soient renvoyés d’un pays à l’autre et éviter la présentation de plusieurs 12 demandes d’asile par une seule personne ; le règlement Eurodac, qui permet un partage de don-13 nées sur les demandeurs d’asile .
14 Parallèlement, le Bureau européen d’appui exerce des fonctions de soutien en matière d’harmonisation des normes, d’aide d’urgence à un État soumis à des pres-sions particulières et de partage d’informations. Il engage également des partenariats avec des pays tiers.
L’entrée en vigueur des directives sur les procédures et er l’accueil au 1 janvier 2015 n’aura pas d’effet sur le flux des demandeurs, agissant uniquement sur le traitement des demandes et les conditions de vie pendant la procé-dure.La problématique des flux de demandeurs d’asile n’est à ce stade pas résolue.
La concentration des demandeurs d’asile dans quatre pays et l’absence de liste unique des pays d’origine sûrs démontrent qu’en matière d’asile,l’Union européenne doit encore renforcer son rôle d’harmonisation.
1.5. LE PROJET DE LOI DU GOUVERNEMENT N’APPORTE QU’UNE RÉPONSE INSUFFISANTE Le Gouvernement a présenté en Conseil des ministres le 23 juillet 2014 son projet de loi relatif à l’asile. Ce projet tente de répondre au nécessaire désengorgement des structures instructrices, en créant un guichet unique, en simplifiant les procédures et en renforçant les moyens de l’OFPRA et de la CNDA, afin de réduire les délais de traite-ment. Compte tenu de la croissance continue du nombre de demandeurs, et des dépenses qui leur sont associées, ces mesures ne seront pas suffisantes pour éviter que les demandeurs ne profitent encore des délais excessifs.
Parallèlement, si le Gouvernement démontre une certaine 15 fermeté en matière de dépôts abusifs , et de répartition 16 de l’offre d’hébergement , il renforce dans le même temps les droits des demandeurs, et notamment les pos-
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sibilités de recours suspensifs devant la CNDA.Il n’aborde ainsi jamais la question fondamentale de la réduction du flux des demandes d’asile.
2. DIX PROPOSITIONS POUR RETROUVER LE SENS DU DROIT D’ASILE
Le droit d’asile a perdu son sens. D’une procédure excep-tionnelle visant à protéger des individus, il est devenu une voie ordinaire d’accès et de séjour sur le territoire français. Ce dévoiement est inacceptable puisqu’il revient àdépenser toujours plus pour l’accompagnement des demandeurs d’asile.
Toute réforme ambitieuse de l’asile doit aujourd’hui inclure une actionvisant à réduire drastiquement la demande d’asile. Elle ne peut se limiter à une améliora-tion administrative du traitement de cette demande. C’est au niveau européen qu’une telle réforme doit être conçue.
er 2.1. 1 OBJECTIF : RÉDUIRE LA DEMANDE D’ASILE
2.1.1. Interdire les doubles demandes au séjour Les outils permettant deréguler la demande d’asile doi-vent être rénovés en se fondant sur le principe suivant : l’asile n’est pas une voie ordinaire d’accès au territoire français.
Il s’agit d’une question plus générale : la diversité des cartes de séjour rend le droit du séjour en France peu lisi-ble. Cette multiplicité des titres n’est favorable ni aux demandeurs de bonne foi, ni à l’administration qui ne trouve pas les leviers d’une régulation effective des flux migratoires. Elle pèse en outre sur les préfectures et les tribunaux administratifs.
La complexité des procédures incite en effet à formuler des demandes successives sur différents fondements,et en particulier au titre de l’asile. Cette stratégie est ration-nelle puisque la prolongation du séjour permise par les délais de la procédure de demande d’asile permet de cristalliser des situations, notamment familiales (scolari-sation des enfants), aboutissant effectivement au droit au séjour. A titre d’exemple, un demandeur d’asile peut, parallèlement à l’instruction de sa demande, demander le
10. Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte) (applicable à partir du 21 juillet 2015). 11. Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte) (applicable à partir du 21 décembre 2013). 12. Règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant er de pays tiers ou un apatride (refonte) (applicable à partir du 1 janvier 2014). 13. Règlement (CE) no 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système «Eurodac» pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace de la convention de Dublin. 14. Agence créée par le règlement (UE) N°439/2010 du Parlement européen et du Conseil adopté le 19 mai 2010. 15. Article L723-10 pour les étrangers bénéficiant déjà d’une protection internationale. 16. Article L744-2 sur la création d’un schéma national d’hébergement des demandeurs d’asile.
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17 droit au séjour pour raison médicale . Le projet de loi du Gouvernement confirme la possibilité de demandes suc-cessives en précisant que l’étranger dont la demande d’asile a été rejetée et qui ne peut obtenir un titre de séjour pour un autre motif doit quitter le territoire.
Il est nécessaire d’engager une véritable simplification du système de titres de séjour, tout en interdisant les doubles demandes d’accès au séjour déposées au titre de l’asile et d’une autre procédure.
Proposition n°1 : Interdire les doubles demandes d’accès au séjour déposées au titre de l’asile et d’une autre procédure.
2.1.2. Renforcer l’impact de la liste des pays d’origine sûrs en empêchant l’assouplissement de la procédure prioritaire Les pays d’origine des demandeurs sont nombreux et souvent déconnectés de l’actualité internationale immé-diate. Peu de Syriens demandent ainsi l’asile en France. La demande d’asile semble davantage liée à des situa-tions structurelles d’Etats faillis ou en guerre.
Tableau n°2 : Provenance des demandes d’asile par continent
Continent d’origine
Afrique Europe hors UE
Asie Autres
Principaux pays
République démocratique du Congo
Russie, Kosovo
Bangladesh, Chine
Source : Rapport LétardTouraine de novembre 2013, p.18.
Part des demandeurs (sur 100 %) 37% 34% 24% 5%
En s’appuyant sur une liste des pays d’origine sûrs, la France s’est dotée d’un appareil de régulation des flux des demandeurs d’asile. Cette liste joue un rôle efficace dans le tri des demandes selon l’origine.Ses consé-quences ne sont toutefois pas un facteur de régulation des flux entrants :le fait de déposer une demande d’asile en provenant d’un pays sûr fait basculer les demandeurs 18 dans la procédure prioritaire , et n’exclut pas le principe de l’examen individuel de la demande.
Le projet du Gouvernement relâche les conditions de la 19 procédure prioritaire qui devient la procédure accélérée ,
REDONNONS SON SENS AU DROIT D’ASILE !# LE RAPPORT DÉCEMBRE 2014
qui concerne pourtant les personnes soumises au règle-ment Dublin, qui présentent un risque pour l’ordre public, qui viennent de pays d’origine sûrs ou qui formulent une demande abusive ou frauduleuse dans le seul but de faire échec à une mesure d’éloignement.Ce projet de réforme affaiblit par conséquent l’impact de la liste des pays d’origine sûrs.
Ces cas sont jusqu’à maintenant instruits par le Préfet seul, sans possibilité de recours suspensif devant la CNDA et sans maintien sur le territoire après que l’OFRPA a statué. Le projet de loi du Gouvernement souhaite placer cette procédure sous le contrôle de l’OFPRA, doter le demandeur d’un recours suspensif et d’un droit au 20 maintien sur le territoire tant que la CNDA n’a pas statué .
Ce dispositif va renforcer le volume de traitement de l’OFRPA, en minimisant les conséquences des actes qui justifient la procédure accélérée. Il convient au contraire de renforcer l’automaticité des conséquences de la liste des pays sûrs, en laissant les Préfets juger, le cas échéant, qu’un cas peut exceptionnellement justifier un maintien sur le territoire.
Proposition n°2 : S’opposer à l’assouplissement de la procédure accélérée prévu par le Gouvernement
2.1.3. Renforcer le pilotage européen de l’asile Il est nécessaire de mettre rapidement en œuvre le régime d'asile commun existant, d’éliminer les diver-gences en termes de mise en œuvre au niveau national et d’utiliser le Bureau européen d'appui en matière d'asile pour aider les autorités des pays tiers et des États membres à gérer les réfugiés et les demandes d'asile dans les situations d'urgence.
Cependant, il est impératif d’aller plus loin dans l’appro-fondissement de la cohérence européenne en matière d’asile.
La solidarité européenne doit donc être renforcée en la matière. Allant au-delà des prescriptions du droit euro-péen en vigueur, le Parlement européen a déjà proposé l’élaboration d’un système européen qui permette de répartir les demandeurs d’asile en prenant en compte les intérêts des bénéficiaires, les perspectives d'intégration et des indicateurs objectifs, tels que le PIB, la population 21 et la superficie des États membres .La mise en place d’un tel système doit être encouragée.
17. Article L313-11-11. 18. Procédure qui ne donne pas droit au séjour, recours devant la CNDA non suspensif. 19. Article L723-2. 20. Article L556-1. 21. Résolution du Parlement européen du 11 septembre 2012 sur le renforcement de la solidarité au sein de l’Union européenne dans le domaine de l'asile
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Proposition n°3 : Etudier la mise en place d’un système européen permettant de répartir les demandeurs d’asile entre les pays selon des critères objectifs.
Il est également possible de renforcer la prévision des flux annuelsà travers la constitution d’indicateurs d’alerte au travers des demandes d’asile et d’immigration déposées au sein de l’Union européenne.Par ailleurs, la liste des pays d’origine sûre devrait faire l’objet d’une convergence à l’échelle européenne.Enfin, l’aide publique au développement nationale ou européenne devrait être conditionnée à l’évolution de la demande d’asile provenant des pays bénéficiaires.
Proposition n°4 : Constituer des indicateurs d’alerte au travers des demandes d’asile déposées au sein de l’Union européenne.
Proposition n°5 : Renforcer la convergence européenne dans la constitution et l’évolution de la liste des pays d’origine sûrs.
Proposition n°6 : Conditionner les aides au développement à l’évolution de la demande d’asile provenant des pays bénéficiaires.
ème 2.2. 2 OBJECTIF : SIMPLIFIER LE TRAITEMENT DE LA DEMANDE D’ASILE Pour agir sur le traitement des demandes d’asile, il convient d’abord d’identifier les synergies possibles entre les services en charge du traitement de la demande et ensuite de réviser les conditions d’accueil des demandeurs d’asile et d’expulsion des étrangers déboutés.
2.2.1. Réorganiser le traitement des demandes d’asile Le projet de loi « Asile » du Gouvernement confie à l’OFPRA la mission de verser aux demandeurs d’asile la nouvelle « allocation demandeur d’asile » (ADA) en remplacement de Pôle Emploi.
Le traitement des demandes d’asile demeure néanmoins dispersé entre l’OFPRA, qui instruit la demande d’asile, l’OFII, qui dispose d’une compétence en matière de pre-mier accueil des demandeurs d’asile et d’orientation de ceux-ci dans les centres d’accueil, et les préfectures, en
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charge du séjour. Il convient d’ajouter à cette complexité administrative deux autres acteurs :
le monde associatif, en charge de l’accompagnement des demandeurs d’asile et de la gestion d’une partie des CADA et des lieux d’hébergement d’urgence ; la société d’économie mixte nationale Adoma, qui gère également une partie des CADA et des lieux d’héber-gement. Il résulte de cette organisation complexe un traitement sous-optimal de la demande, une mauvaise connais-sance des demandeurs d’asile, une faible qualité de suivi, et finalement un processus de traitement de la demande engorgé, lent et coûteux, au détriment des demandeurs de bonne foi.
Le projet de loi du Gouvernement prévoit un guichet unique pour le premier accueil de l’Ofii et les préfectures. Toutefois, une fois l’autorisation provisoire de séjour obtenue en préfecture, les demandeurs doivent s’adres-ser à l’OFPRA, domicilié à Fontenay-sous-Bois.Tous les entretiens devant l’OFPRA sont centralisés,alors même que le projet de loi du Gouvernement souhaite mieux répartir l’hébergement des demandeurs pour réduire la surpopulation de demandeurs en Ile de France.
Il convient de territorialiser l’OFPRA, en s’appuyant sur le réseau des préfectures, afin de réduire les délais de traitement ainsi que la concentration des demandeurs en Ile de France.Le travail en commun quotidien des agents des préfectures et de l’OFRPA permettrait un échange d’informations fluide, favorable à la diminution des erreurs de gestion et à une meilleure prise en charge. Cette nouvelle organisation devrait aussi permettre l’amélioration de l’appareil statistique.
Le déploiement des agents de l’OFPRA pourrait être piloté conformément à la répartition des hébergements sur le territoire. A plus long terme, une réflexion doit être menée sur l’opportunité de regrouper tous les services chargés de la gestion de l’asile afin d’assurer un pilotage centralisé complet des phases d’accueil, d’hébergement et de traitement des demandes.
Proposition n°7 : Localiser les services d’instruction de l’OFRPA dans les préfectures, afin de mieux répartir le traitement des demandeurs sur le territoire.
Proposition n°8 : Améliorer l’appareil statistique dédié à la demande d’asile.
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