COOPÉRATION INTERNATIONALE ACTION HUMANITAIRE ET POLITIQUES DU DÉVELOPPEMENT
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Niveau: Supérieur, Master
MASTER 2 COOPÉRATION INTERNATIONALE, ACTION HUMANITAIRE ET POLITIQUES DU DÉVELOPPEMENT PROMOTION 2006-2007 MÉMOIRE DE RECHERCHE La réforme humanitaire des Nations Unies Silvia ENEA Directeur : Eric CHEVALLIER 1
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MASTER 2 COOPÉRATION INTERNATIONALE, ACTION HUMANITAIRE ET POLITIQUES DU DÉVELOPPEMENT PROMOTION 2006-2007 MÉMOIRE DE RECHERCHE La réforme humanitaire des Nations Unies Silvia ENEA Directeur : Eric CHEVALLIER 1
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MASTER 2 COOPÉRATION INTERNATIONALE, ACTION HUMANITAIRE ET POLITIQUES DU DÉVELOPPEMENT
PROMOTION 2006-2007
MÉMOIRE DE RECHERCHE La réforme humanitaire des Nations Unies Silvia ENEA Directeur : Eric CHEVALLIER
1
SYNTHÈSE
Ce mémoire porte sur la réforme humanitaire des Nations Unies. Il présente une analyse des composantes principales de cette réforme, telles que l’approche de responsabilité sectorielle, le nouveau rôle des Coordonateurs Humanitaires, l’introduction des nouveaux mécanismes de financement, tels que lePool Fundet leCentral Emergency Response Fund, et la mise en place d’un partenariat entre les agences des NU et les autres acteurs humanitaires non onusiens. Dans cette présentation il s’agit d’expliquer d’une manière technique les rôles et les responsabilités de ces quatre piliers de la réforme, mais il s’agit également de mettre en perspective les enjeux (politiques et financiers) qui en découlent pour les acteurs prenant partie à ce processus. Etant donné la nouveauté de cette réforme et sa récente mise en place (environ un an et quelque mois) les conclusions qui peuvent être tirées restent encore provisoires et nécessitent de plus de données et d’études pour acquérir un poids plus scientifique. Cela n’a quand même pas empêché certaines ONG d’analyser l’impact de cette réforme sur leur action humanitaire, sur la base de leurs expériences sur le terrain. Ainsi, à une position de net refus de participer à la réforme de la part de Médecins Sans Frontières, s’oppose une majeure ouverture d’Action Contre la Faim grâce à leur bonne expérience en Indonésie. Entre les deux Oxfam etSave the Children UK saluent cette réforme de façon plus positive, même si elles ne manquent pas d’afficher un fort scepticisme, notamment par rapport à l’enjeu financier. Enfin, l’expérience en cours de Médecins du Monde montre les difficultés de comprendre une réforme qui se passe plutôt au niveau du terrain, un peu en décalage avec le siège. Mots Clefs
Réforme humanitaire Nations Unies ONG Médecins du Monde
2
Executive Summary This memoir deals with the United Nations Humanitarian Reform. It analyses the reform’s main components, such as the cluster approach, the new role of the Humanitarian Coordinator, the introduction of new financing mechanisms, such as the Pool Fund and the Central Emergency Response Fund, and the setting up of a partnership between the UN agencies and the other non-UN humanitarian actors. This memoir vouches to explain technically the roles and responsibilities of the four reform pillars, but it also aims to put in perspective the political and financial issues linked to this reform for the actors taking part in this process. Given the newness of this reform and its recent implementation (a little over a year) the conclusions are temporary and they need to be studied and detailed further to gain more scientific weight. All this, did not stop NGOs from analysing the impact of the reform on their humanitarian action, on the basis of their field experiences. Reactions to this reform are diverse, from a clear refusal to take part in the reform fromMédecins sans Frontières, is opposed a warmer welcome fromAction contre la Faim to their good experience in Indonesia. thanks Between both of them, Oxfam and Save the Children UK welcome the reform in a more positive way, even though they did not hide their strong scepticism, notably in relation with financial issues. Finally,Médecins du Monde’s current experience shows the difficulty for the head office to fully understand a reform that is taking place at the field level.
Key Words
Humanitarian Reform United Nations NGOs World Doctors
3
ACF CAP CERF CH CHAP CICR CPIA CR CSU DAP DO DOMP DPA DPKO ECHO ERC FAO FICR FTS GHDI GHP HCR HCT HRR IASC ICVA IDPs LoU MDM MSF NU OHCHR OIM OMS ONG ONU PAH PAM PF PNUD PoP PSC SC SCHR StG ToR UNCT UNDG UNICEF
Liste des sigles utilisés
Action Contre la Faim Consolidated Appeals Process Central Emergency Response Fund Coordonateur Humanitaire Common Humanitarian Action Plan Comité International de la Croix Rouge Country’s Policy and Institutional Assessment Coordonateur Résident Coordinateur des Secours d’Urgence Département des Affaires Politiques Designated Official Département des Opérations de Maintien de la Paix Department of Political Affairs Department of Peace Keeping Operations European Commission for Humanitarian Aid Emergency Relief Coordinator Food and Agricultural Organization Fédération Internationale de la Croix Rouge Financial Tracking Service Global Humanitarian Donorship Initiative Global Humanitarian Partnership Haut Commissariat aux Réfugiés Humanitarian Country Team(s) Humanitarian Response Review Inter Agency Standing Commitee International Council of Voluntary Agencies Internal Displaced Persons Letter of Understanding Médecins du Monde Médecins Sans Frontières Nations Unies Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights Organisation Internationale pour les Migrations Organisation Mondiale pour la Santé Organisation Non Gouvernementale Organisation des Nations Unies Plan d’Action Humanitaire Programme Alimentaire Mondial Pool Fund Programme des Nations Unies pour le Développement Principles of Partnership Programme Support Costs Save the Children Steering Committee for Humanitarian Response Steering Groupe Terms of Reference United Nations country Team(s) United Nations Development Group United Nations Children’s Fund
4
UNUSG USD VOICE
United Nations Under Secretary General for Humanitarian Affairs United States Dollars Voluntary Organisations in Cooperation in Emergency
5
Avertissement L'Université Paris I n'entend donner aucune approbation aux opinions émises dans ce mémoire. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.
Remerciements Je souhaite remercier sincèrement Eric Chevallier, qui a accepté de diriger ce mémoire, pour sa disponibilité et ses conseils. Un immense merci à ma mère, Matthieu, Vincenzo pour leur soutien et leurs encouragements tout au long de mon travail, en particulier dans les derniers mois.
6
Sommaire
LISTE DES SIGLES UTILISÉS ............................................................... 4
SOMMAIRE ................................................................................................ 7
INTRODUCTION ....................................................................................... 8
A) LE CONTEXTE PROFESSIONNEL DE RÉALISATION DU MÉMOIRE................................. 8 B) LA RÉFORME DESNATIONSUNIES:ADAPTATIONS ET PROCESSUS PERMANENT........ 8 C) PROBLÉMATIQUE.................................................................................................... 11
CHAPITRE I LA RÉFORME HUMANITAIRE DES NATIONS UNIES : ANALYSE DES QUATRE PILIERS. ..................................... 12
A) L’APPROCHE DE RESPONSABILITÉ SECTORIELLE(CLUSTER APPROACH) ................... 14 B) LE RÔLE DUCOORDONATEURHUMANITAIRE(CH) ................................................ 30 C) LES MÉCANISMES DE FINANCEMENT(POOLFUNDETCERF).................................. 41 D) LEGLOBALHUMANITARIANPARTNERSHIP............................................................... 51
CHAPITRE II ANALYSE DE L’IMPACT DE LA RÉFORME HUMANITAIRE DES NATIONS UNIES SUR L’ACTION HUMANITAIRE. ...................................................................................... 57
A) L’EXPÉRIENCE DESONG........................................................................................ 57 B) L’EXPÉRIENCE EN COURS DEMÉDECINS DUMONDE FRANCE.............................. 74
CONCLUSIONS........................................................................................84
BIBLIOGRAPHIE .................................................................................... 87
TABLE DES MATIÈRES ........................................................................ 88
ANNEXES .................................................................................................. 89
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Introduction
A) Le contexte professionnel de réalisation du mémoire
Ce mémoire a été réalisé dans le cadre de mon stage auprès de l’organisation non
gouvernementale (ONG) Médecins du Monde (MDM), basée à Paris. Je m’étais déjà
intéressée à la question de la réforme humanitaire des Nations Unies (NU) dans le cadre
de mon Master sur la « Coopération Internationale, Action Humanitaire et Politiques du
Développement ». Par la suite, ayant eu la possibilité d’effecteur mon stage auprès de
MDM et celle-ci ayant affiché la volonté de s’intéresser également à ce sujet, j’ai décidé
de mettre mes connaissances au service de l’ONG afin que, une fois obtenues toutes les
informations nécessaires, elle puisse prendre une position par rapport à cette réforme.
Pour faire cela, il a fallu tout d’abord se documenter sur la réforme elle-même, la
bibliographie se basant sur des documents officiels publiés par les agences onusiennes,
par des collectifs d’ONG ou par des nouvelles instances qui se sont crées. Des
documents un peu moins officiels, ou scientifiques, internes à des organisations, des
rapports de réunions, etc
, ont également c onstitué une base pour mes recherches, pour
cumuler plus d’informations et pour voir aussi les éventuelles évolutions de cework in
progress qui est la réforme. Ensuite, voulant apporter ma contribution à MDM, j’ai
mené des entretiens téléphoniques avec les équipes terrain dans les pays qui ont déjà été
affectés par la mise en place de la réforme. Finalement, aujourd’hui MDM n’a pas
encore officialisé un positionnement clair, du fait de beaucoup d’incertitudes et de
manque de coordination et de suivi de la question au siège même. On espère que cela ne
se fera pas trop tard et que ce travail puisse leur être utile.
B) La réforme des Nations Unies : adaptations
permanent.
et
processus
La réforme humanitaire des NU s’inscrit dans une volonté plus grande et générale de
vouloir réformer le système entier de cette organisation. Depuis sa création la quête aux
moyens pour assumer la responsabilité de l’organisation n’a jamais diminuée. Depuis sa
naissance pour l’ONU il s’est toujours agit de se remettre en cause, se réorganiser,
8
s’auto-réformer et s’adapter aux nouvelles données internationales pour faire face aux
défis.
Selon l’ex Secrétaire Général, Kofi Annan, «la réforme n’est pas un événement, c’est un us»1 l’élection même de Kofi Annan à ce poste était D’ailleurs, process.
conditionnée par la mise en œuvre d’un programme de réformes, en vue de
«moderniser l’Organisation, l’adapter aux défis de la mondialisation et y observer les
règles de bonne gouvernance». Le 60èmel’ONU a constitué l’occasion pour synthétiser en une seule de anniversaire
grande réforme tous les essais précédents faits dans le but de revitaliser et moderniser
l’institution internationale. C’est ainsi que cette occasion a donné naissance à
l’élaboration de trois rapports : le Rapport du comité de haut niveau sur les nouvelles
menaces, les défis et le changement :monde plus sûr, une responsabilité partagéeUn
(A/59/565) ; le Rapport projet développement du millénaire :Investir dans le
développement(janvier 2005) ; le Rapport du Secrétaire général :Dans une liberté plus
grande(A/59/2005). Le dernier rapport rassemble les idées principales présentes
également dans les deux premiers et oriente la nécessité de mettre en place des réformes
autour des trois axes suivants :
1.
La revitalisation de l’Assemblée générale et du Conseil économique et social
grâce à un agenda plus restreint qui permette de mettre en évidence les défis
contemporains et qui permette à l’Assemblée de devenir un organe de décision
effectif. Pour que cet objectif soit concrètement fonctionnel est prévu que le
statut des ONG et leur régime d’association avec le système onusien soient
revus. Depuis l’Agenda du millénaire, les réflexions autour d’éventuelles pistes
de réformes sur ce sujet ont débouchés dans l’idée commune que les concepts de
la paix, du développement et de la démocratie sont intrinsèquement liés entre
eux : aucun objectif des droits de l’homme ne peut être atteint indépendamment
des autres. C’est dans cette vision que les acteurs de la société civile doivent
collaborer ensemble avec les acteurs locaux qui agissent pour la mise en place des programmes des Nations Unies2.
1Charte de l’ONU ouABC de l’ONU. 2 », réforme de l’Organisation des Nations Unies La FODHA, « HassenEnjeux diplomatiques et stratégiques, 2006, pag. 21.
9
2.
3.
L’élargissement du Conseil de Sécurité à 24 membres avec soit l’entrée de six
nouveaux membres permanents sans droit de veto et de trois membres non
permanents, soit de neuf nouveaux membres non permanents avec des
ajustements des règles du vote majoritaire.
La création d’une « Commission internationale pour la construction de la paix »
avec une mission préventive d’effondrement des États et d’un éventuel
glissement vers la guerre. Dans ce cadre, le Secrétaire Général a proposé de
réviser le concept de « sécurité collective » afin de prendre en compte les évolutions de la mondialisation, notamment dans l’après 11 septembre 20013.
Dans les réflexions et recherches universitaires la nécessité de démocratisation de
l’ONU se montre comme une priorité absolue. Selon Boutros Boutros-Ghali, la vraie réforme de l’ONU devrait commencer par sa démocratisation4. La configuration actuelle de cette organisation date de la Guerre froide, de l’exigence de l’époque de
vouloir mettre en place un organe avec une attitude de neutralité, au service des États,
respectant le principe de la non-ingérence. Cependant, cette propre forme qui lui a été
forgée n’a pas empêché d’assister, immobile parfois, devant à des catastrophes
humaines ou d’intervenir trop tard lorsque le pire avait déjà été atteint (ex. Rwanda).
C’est dans cet esprit d’impuissance apparente et réelle que s’insère la réforme des NU,
pour chercher à corriger cette articulation fonctionnelle héritée de la Guerre froide. En
effet, l’ONU est restée inchangée dans ses structures et ses modes de fonctionnement
depuis cinquante ans, alors qu’entretemps le scénario international a connu des
profondes transformations, jusqu’à l’avancée féroce de la mondialisation. Les contextes
ont bel et bien changé : alors qu’en 1945 les États étaient encore les seules entités
souveraines sans contestation, leur souveraineté s’exerçait pleinement sur le territoire
national et la promulgation de lois et normes se faisait uniquement avec l’accord de
l’État, aujourd’hui on n’assiste pas du tout à la même configuration et aux mêmes
pratiques. L’État n’est plus l’unique source de souveraineté, il n’est plus le seul acteur
sur la scène internationale. Sociétés multinationales, ONG, associations de crime organisé ou de terrorisme international ont tous fait leur apparition au 20èmesiècle. De
plus, des législations supranationales se sont mises en place en matière de droit
3Hassen FODHA,op. cit., pag. 23. 4Boutros-GHALI, « Peut-on réformer les Nations Unies ? »,Boutros Pouvoirs, 109, mars 2004.
10
humanitaire, protection de l’environnement ou protection des droits de l’homme5. Les
États se trouvent pleinement englobés dans le processus de la mondialisation auquel ils
doivent au même temps faire face et se confronter. Ce scenario montre bien la nécessité
d’une réforme des NU tant dans la forme que dans le fond. Il faut essentiellement tenir
en compte des faits de la puissance d’aujourd’hui. Cette réforme ne doit pas concerner
exclusivement le Conseil de Sécurité, autour duquel gravitent nombreux enjeux, mais il
s’agit également de prendre en compte une réforme des opérations de maintien de la
paix, de la bureaucratie onusienne et du rôle de l’ONU en matière de développement
économique et social.
C) Problématique
La problématique qui sera abordée dans le cadre de ce travail est la suivante :
Dans quelle mesure cette réforme, en donnant lieu à des stratégies et des
recompositions des « rapports de force » entre les différents acteurs participant à
ce processus, « bouleverse » les relations entre les NU et les ONG ? Sur la base des
expériences concrètes de mise en place de la réforme, quelle première évaluation
est-il possible de dresser ? Sur la base de ces considérations, quelles suggestions
concrètes peut-on formuler et adresser à une ONG comme Médecins du Monde
qui n’a pas encore dit son mot sur ce sujet ?
Cette problématique semble particulièrement intéressante à aborder dans le cadre d’un
mémoire de Master 2 Professionnel du fait qu’elle constitue l’un des grands chantiers de
réforme de l’action de réponse humanitaire à l’échelle internationale. Elle est doncune
problématique actuelle, qui fait l’objet de réflexions, d’engagements et d’actions. Elle
s’inscrit dans un processus en cours. Il semble donc intéressant de bâtir une réflexion
sur cet objet qui mobilise la communauté onusienne, celle des ONG, des donateurs et de
tout autre acteur participant à ce processus, d’interroger les concepts utilisés et la
dimension novatrice de l’approche proposée.
5Josepha LAROCHE,Politique Internationale, Paris, L.G.D.J., 2000.
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