Les certificats d'économies d'énergie

COMMUNICATION AU PREMIER MINISTRE
ARTICLE L 132-5-1 DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES



LES CERTIFICATS
D’ÉCONOMIES D’ÉNERGIE








Octobre 2013
Table des matières

AVERTISSEMENT ........................................................................... 7
RÉSUMÉ ............................................................................................ 9
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS ......................17
INTRODUCTION ...........................................................................19
CHAPITRE I - DÉFINITION ET PRÉSENTATION DES
CERTIFICATS D’ÉCONOMIES D’ÉNERGIE (CEE) .................23
I - Le principe ........................................................................................... 23
II - Les principales évolutions du dispositif .............. 25
III - Organisation du dispositif .................................................................. 27
IV - Comparaisons internationales ........................... 31
CHAPITRE II - LES RÉSULTATS QUANTITATIFS ................35
I - Les objectifs quantitatifs ont-ils été atteints ? ..................................... 35
A - Les résultats quantitatifs d’ensemble ................. 35
B - Les résultats pour chaque obligé ........................................................ 37
C - Les résultats par type d’action ............................ 39
D - Les résultats par secteurs et types d’activité ...................................... 39
E - Les résultats par type d’acteurs .......................... 45
II - Quels objectifs pour la troisième période ? ........ 46
A - Les objectifs de la directive européenne relative à l’efficacité
énergétique .............................................................................................. 46
B - Les gisements d’économies d’énergie ................ 48
C - Les propositions d’objectifs de la troisième période .......................... 50 4 COUR DES COMPTES
CHAPITRE III - L’EFFICACITE DES CERTIFICATS
D’ÉCONOMIES D’ÉNERGIE ........................................................55
I - Quelles économies d’énergie sont réellement réalisées grâce au CEE ? 56
A - L’impact des CEE ................................................................................. 56
B - Les économies calculées sont-elles réelles ? ...... 59
C - Quelle est la part de responsabilité des CEE dans l’amélioration de
l’efficacité énergétique ? .......................................................................... 60
D - L’impact des CEE sur la prise de décision des ménages ..................... 63
II - Comment améliorer l’efficacité des CEE ? ........... 66
A - Augmenter les économies d’énergie de chaque opération ................ 66
B - Les CEE et la lutte contre la précarité énergétique ............................. 76
C - Tiers financement et financement de la rénovation énergétique ...... 85
CHAPITRE IV - LE COUT DES CERTIFICATS D’ÉCONOMIES
D’ÉNERGIE .....................................................................................95
I - Les coûts pour les pouvoirs publics ...................... 95
A - La DGEC ............................... 96
B - L’ADEME .............................................................................................. 96
C - L’ATEE .................................. 96
II - Les coûts pour les obligés par kWh économisé ... 97
A - L’absence de fiabilité du « prix du marché » ...... 97
B - Des coûts qui diffèrent selon les modèles utilisés .............................. 98
III - Appréciation .................................................................................... 106
A - Coût moyen de production des CEE.................. 106
B - Évolution du coût et des « modèles » de production des CEE .......... 106
C - Conséquences sur le prix de l’énergie............... 107
D - Poids des coûts administratifs .......................................................... 108
CHAPITRE V - LA GOUVERNANCE DE LA MISE EN ŒUVRE
DES CERTIFICATS D’ÉCONOMIES D’ÉNERGIE ................. 111
I - Le pilotage du dispositif ..................................................................... 111
A - Le pilotage central ............ 112
B - Le pôle national ................. 116
C - Les possibilités de simplification ....................................................... 125
SOMMAIRE 5
II - Le rôle des obligés et des éligibles .................................................... 129
A - Les différents obligés ........................................ 129
B - Les éligibles ....................... 134
C - Les structures collectives et les intermédiaires ................................ 138
III - Quel marché ? Quelle transparence ? .............................................. 140
A - La gestion du registre EMMY ............................ 140
B - L’échec du marché Powernext .......................... 143
CONCLUSION GÉNÉRALE ........................................................ 149
LISTE DES ANNEXES ................................ 153
GLOSSAIRE .................................................................................. 183

Avertissement
La présente enquête a été réalisée en application des dispositions
de l’article L. 132-5-1 du code des juridictions financières qui prévoit que
le « Premier ministre peut demander à la Cour la réalisation d’une
enquête relative à l’exécution des lois de finances, à l’application des loi
de financement de la sécurité sociale, ainsi que de toute enquête sur les
services ou organismes soumis à son contrôle ou à celui des chambres
régionales ou territoriales des comptes ».
Par un courrier en date du 18 février 2013 (annexe 1), le Premier
ministre a souhaité que la Cour des comptes procède à une analyse
détaillée de l’ensemble du dispositif des certificats d’économies d’énergie
(CEE) et lui fasse connaître ses conclusions avant le 30 avril 2013. En
réponse, par lettre du 25 février (annexe 2), le Premier président a indiqué
que la Cour des comptes procèderait à cette enquête mais qu’elle ne
pourrait remettre son rapport avant le 15 octobre prochain compte tenu du
temps nécessaire pour l'expertise et les procédures habituelles de la Cour.
Le Premier ministre a accepté cette proposition par un courrier en date du
2 mai dernier (annexe 3).
L'enquête a été notifiée à la direction générale de l’énergie et du
climat (DGEC) du ministère de l’écologie et du développement durable, à
l'Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et à
EDF, ainsi qu’à l'Association technique énergie et environnement
(ATEE).
Elle a conduit la Cour à procéder à de nombreux entretiens avec les
parties prenantes (annexe 4) ainsi qu’à des auditions (annexe 5) de
représentants des différents types d'obligés (vendeurs d'électricité, de gaz,
de fioul, de carburants), d'éligibles (associations d’élus locaux,
organismes de logements sociaux) et d'acteurs économiques concernés
(entreprises ou organisations professionnelles, notamment du secteur du
bâtiment).
La Cour a également utilisé les nombreuses études et travaux
d’évaluation réalisés depuis 2006, notamment par l’ADEME, la DGEC et
divers organismes publics ou privés ainsi que les prises de positions des
divers acteurs, exprimées au cours de la concertation sur le sujet lancée
pour la troisième période du dispositif des CEE. Une comparaison avec
des dispositifs équivalents développés dans d'autres pays a été réalisée,
ainsi qu’un examen des procédures du pôle national en charge de
contrôler les demandes de CEE et du registre des CEE. 8 COUR DES COMPTES
Dans le cadre de la procédure contradictoire, ont été prises en
compte les réponses apportées par la direction générale de l’énergie et du
climat (ministère de l’écologie et du développement durable) et la
direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) (ministère
de l’égalité des territoires et du logement), la direction