Etude de cas du Ghana
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Groupe des politiques nationales Programme pilote sur le travail décent S’affranchir de la pauvreté au Ghana Étude de cas du programme pilote sur le travail décent au Ghana 2 mai 2005 Table des matières Acronymes....................................................................................................................... 3 Introduction ..................................................................................................................... 4 1. Pauvreté et travail décent au Ghana .................................................................... 6 2. La Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté du Ghana .............................. 7 3. Programme pilote sur le travail décent au Ghana ............................................ 8 3.1 Conception participative ............................................................................................... 8 3.2 Une stratégie flexible sur deux fronts........................................................................ 9 3.3 Lien entre les actions nationales et locales ........................................................... 10 3.4 Relation entre le PPTD et les autres initiatives du BIT au Ghana..................... 10 4. État d'avancement du PPTD du Ghana.............................................................. 12 4.1 Renforcement des capacités.............................................................. ...
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Groupe des politiques nationales Programme pilote sur le travail décent Saffranchir de la pauvreté au Ghana Étude de cas du programme pilote sur le travail décent au Ghana
2 mai 2005
Table des matières Acronymes....................................................................................................................... 3 Introduction..................................................................................................................... 4 1. Pauvreté et travail décent au Ghana.................................................................... 6 2. La Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté du Ghana.............................. 7 3. Programme pilote sur le travail décent au Ghana............................................ 8 3.1 Conception participative............................................................................................... 8 3.2 Une stratégie flexible sur deux fronts........................................................................ 9 3.3 Lien entre les actions nationales et locales........................................................... 10 3.4 Relation entre le PPTD et les autres initiatives du BIT au Ghana..................... 10 4. État d'avancement du PPTD du Ghana.............................................................. 12 4.1 Renforcement des capacités...................................................................................... 12 4.2 Élaboration et test des démarches et des mécanismes d'intervention.......... 13 4.3 Formulation des politiques et plaidoyer................................................................. 15 5. Enseignements tirés de l'expérience................................................................. 15 5.1 Travail décent et réduction de la pauvreté au Ghana.......................................... 16 5.2 Participation des mandants tripartites................................................................... 17 5.3 Programmation et coordination cohérentes.......................................................... 17 5.4 Impact............................................................................................................................... 18 6. Conclusions.............................................................................................................. 19 Annexe I Mandat : cadre de l'analyse............................................................... 21 Annexe II Liste des personnes consultées...................................................... 22 Annexe III Liste des documents et des références......................................... 23
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Acronymes COOP DANIDA DFID PPTD EMP/INVEST PPTDG GEA(a) AGE(b) GdG GLSS4 SRPG GWooP Siège IFP/SEED IFP/SKILLS ILGS BIT FMI DESL MMOJE MPE CNPD NPG NPP(a) NPP(b) SBA SECTOR SPGE PFE CT TUC PNUD
Service des coopératives Agence internationale danoise de développement Département pour le développement international du Royaume-Uni Programme pilote sur le travail décent Service des investissements à forte intensité d'emplois Programme pilote sur le travail décent au Ghana Association des employeurs du Ghana Agenda Global pour l'Emploi Gouvernement du Ghana 4ème enquête sur le niveau de vie au Ghana Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté du Ghana Projet "S’affranchir de la pauvreté au Ghana" Siège du BIT Programme focal de promotion de l'emploi par le développement des petites entreprises Amélioration des compétences : Programme focal sur les connaissances, les compétences et l'employabilité Institut d'études de l'administration locale Bureau International du Travail Fonds Monétaire International Développement Économique et Social Local Ministère de la Main-d'Oeuvre, de la Jeunesse et de l'Emploi Micro et Petites Entreprises Commission Nationale pour la Planification du Développement Groupe des politiques nationales National Patriotic Party Programme de partenariat des Pays-Bas Association de petites entreprises Département des activités sectorielles Sous-comité des assemblées de district pour l'emploi productif et rémunérateur Programme sur la Formation et l'Employabilité Coopération Technique Congrès des syndicats du Ghana Programme des Nations Unies pour le Développement
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Introduction Cette étude de cas analyse les expériences en date faites dans le cadre du Programme Pilote sur le Travail Décent au Ghana (2003-2004) axées sur le thème « s’affranchir de la pauvreté ». L'étude a été commandée par le Groupe des Politiques Nationales au sein du Département de l'Intégration des Politiques en vue d'élaborer un source de renseignements de caractère général pour la formation du personnel et des mandants du BIT dans le cadre du Projet de Renforcement des Capacités dans la Lutte contre la Pauvreté. Le programme pilote sur le travail décent (PPTD)1 de manière générale est conçu comme une contribution du BIT aux plans de développement nationaux des huit pays participants. Au Ghana, le cadre d'action obligatoire est la Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté au Ghana (SRPG). Par conséquent, le soutien au PPTD du Ghana est axé sur la révision de la SRPG d'une part et le pilotage de la mise en oeuvre des démarches de réduction de la pauvreté, d’autre part. Les questions directrices pour cette étude de cas sont donc :Comment le concept de travail décent s'applique-t-il dans le contexte de la lutte contre la pauvreté au Ghana ? Et,soutenir les mandants du BIT dans leurcomment contribution aux politiques de réduction de la pauvreté ?L'analyse en cours traite également des défis qui découlent d'une démarche intégrée et du besoin qui s'ensuit d'une programmation et d'une coordination cohérentes. Elle explique en particulierdes ressources financières et techniques ont été mobiliséescomment pour soutenir un programme national du BIT axé sur la pauvreté.Enfin, l'étude de cas tente de répondre à la question de savoirsi l'approche du PPTDG a été la bonne et quel a été son impact jusque là. Une certaine prudence est cependant à observer. Le PPTD du Ghana est encore récent et a enclenché un processus dont les preuves de l'impact définitif ne sont pas encore disponibles. Les résultats préliminaires de l'étude ont été basés jusque là sur l'analyse de ce processus et de sa progression. L'auteur a utilisé de la documentation officielle et non encore publiée du BIT (voir Annexe II) et a été en contact avec des membres clés du personnel du BIT au siège comme sur le terrain. (Annexe III). Il remercie toutes ces personnes pour leurs précieuses contributions essentielles à la préparation de cette étude. L'étude est structurée suit. La section 1 expose les problèmes comme contextuels du Ghana qui ont été les principales considérations pour la conception du PPTD du Ghana. La section 2 explique les opinions des mandants du BIT sur la dimension emploi (manquante) de la SRPG. La troisième section décrit la stratégie et la démarche de mise en oeuvre du PPTD du Ghana. La section 4 résume les principales actions menées par et en relation avec le programme. Sur la base des réalisations du programme à ce jour, la section 5 tire les premières leçons en termes d'application du concept de travail décent, 1Pour plus d'information sur le PPTD, consulter :thptlo.org/p://www.ienc/liubbuh/isgltni/uaernoitarge/ 4
d'engagement tripartite des mandants, de mobilisation des ressources et d'impact. La sixième et dernière section fait ressortir les principales conclusions de l'étude.
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1. Pauvreté et travail décent au Ghana Pauvreté :face à une pauvreté généralisée caractérisée parLe Ghana doit faire des opportunités d'emploi limitées tant sur le plan quantitatif que qualitatif. Il se situe au 131ème rang sur 177 des pays figurant sur la liste de l'Indicateur de Développement Humain pour 2004. Le revenu par habitant est d'environ 380 USD (comparé à 450 USD en 19 on activ m te d'environ 230 000 personnes par an. Étant 7d5o).n nLéa lpeo pmualantique d’opep oartuugnitéesn de générer des emplois et des revenus, presque 40% de la population se trouvait en dessous du seuil de pauvreté en 1998/99 selon la dernière enquête disponible sur le niveau de vie au Ghana (GLSS4). Les femmes sont affectées de manière disproportionnée, l'incidence de la pauvreté sur ces dernières étant plus élevée que sur les hommes dans pratiquement tous les secteurs de l'économie. Cela est particulièrement évident dans les deux secteurs les plus sensiblement touchés par la pauvreté au Ghana, à savoir l'agriculture et le secteur informel. Après l'agriculture, les activités indépendantes non agricoles dans les micro et petites entreprises présentent la plus forte prévalence de pauvreté. Environ 29% des personnes dont la subsistance en dépend vivent en dessous du seuil de pauvreté. Un secteur informel en pleine croissance : L'enquête GLSS4 a révélé que 52% des actifs âgés de 15 à 64 ans exerçaient une activité indépendante dans l'agriculture, 34,3% travaillaient dans le secteur informel et seulement 13,7% exerçaient un emploi formel dans le secteur public ou le secteur privé.2 Le nombre de ménages dont la principale source de revenu provient du secteur activités iinnfdoérpmeenl daenstte s enno n aauggrimcoelnetsa.t3ion rapide, particulièrement dans les Les emplois de qualité sont rares dans les micro et les petites entreprises qui opèrent principalement dans le secteur informel. Au fait de souvent vivre en dessous du seuil de pauvreté s'ajoutent une rémunération aléatoire et un temps de travail important. En outre, peu nombreux sont ceux qui bénéficient de congés payés. Les discriminations entre hommes et femmes sont considérables et le travail des enfants est en augmentation. Les possibilités de formation professionnelle continue sont rares pour les travailleurs qui font rarement l'objet de mesures les incitant à contribuer au succès de l'entreprise. La plupart des travailleurs et des employeurs travaillent dans de mauvaises conditions de sécurité et d'hygiène avec une probable incidence sur la durée de leur vie professionnelle et leur espérance de vie en général. La grande majorité des travailleurs et des employeurs ne bénéficient ni d'une couverture médicale ni d'une assurance retraite. Cependant, cela pourrait changer dans un avenir proche avec l'introduction dans tout le pays de systèmes de santé mutualistes au 2 Enquête sur le niveau de vie au Ghana : Compte-rendu de la 4ème enquête (GLSS 4). Services statistiques du Ghana, octobre 2000, mentionné dans : GdG, BIT, PNUD, Un cadre pour l'emploi dans la lutte contre la pauvreté au Ghana, 2004, p.3. 3 Descriptif de projet du BIT : S’affranchir de la Pauvreté au Ghana, mars 2003. 6
niveau des districts. Les travailleurs sont rarement syndiqués et n'ont donc pas la possibilité de se faire entendre de manière collective. Les employeurs sont bien mieux or associations ne x attentes dgea nliesuérss bmieenm qbruees .d4sa sel eoitaicos nse tsi tnréseastnp oderé ecnonndsptaatt earu sq ue nombreusIels de petites entreprises (SBA) affiliées aux fédérations nationales sont pour la plupart membres du congrès des syndicats (TUC). Au-delà de leur incidence néfaste sur le bien-être des gens, ces conditions ont un impact négatif sur la productivité et la compétitivité du secteur informel et finalement, par suite, sur les revenus. Les travailleurs et les employeurs sont pris dans un cercle vicieux d'emplois de qualité médiocre conduisant à une productivité faible, une plus grande pauvreté et à nouveau une qualité encore plus basse des emplois. Le déficit de travail décenta de l'importanceaux yeux des travailleurs et des employeurs des micro et petites entreprises, mais peu eux sont x ui en considèrent sont cnoonmsbcrients du li enc eeuntreq ce déficit et la pro dluecsti vietféf.e5ts à long terme ou qui 2. La Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté du Ghana La Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté du Ghana (SRPG) pour la période 2003-2005 estle de travail pour les programmes et les politiques cadre de développement ainsi que l'allocation des ressources visant à stimuler la croissance économique, la réduction de la pauvreté et le développement humain. Cette stratégie s'articule autour de cinq piliers : la stabilité macroéconomique, l'emploi productif et rémunérateur, le développement des ressources humaines et les services de base, les programmes en direction des personnes vulnérables et des exclus, la gouvernance. La SRPG a été adoptée en 2002 suite à un très long processus de consultation qui a intégré les organisations de la société civile comme le TUC. Le travail décent et la SRPGen traitement des problèmes maje:stude d'ébmer nontria necq Bi aRSeul io tGPs rtpeenin dtes annosusrd uhGna,au 6 révèlent des insuffisances dans sa version actuelle. Malgré l'inclusion d'un chapitre sur l'emploi, la SRPG n'est pas suffisamment axée sur des objectifs d'emploi. Elle traite l'emploi plutôt d'une manière sectorielle, c'est à dire comme un sous-produit de la croissance économique principalement dans l'agriculture et l'industrie. L'emploi n'est pas considéré comme un moyen d'améliorer l'accès à un revenu et de diminuer le taux de pauvreté (la raison d'être de la SRPG).7 Par conséquent, le potentiel de croissance et d'emploi du secteur informel n'est pas 4 Peter Morten, Emplois de qualité dans les micro et petites entreprises au Ghana : résultats d'une recherche sur le terrain, BIT, Genève, 2004. 5Cité plus haut 2 6 Par exemple, le rapport annuel d'activité du FMI de mars 2004 et l'étude : Un cadre pour l'emploi dans la lutte contre la pauvreté au Ghana. Voir également, S’affranchir de la pauvreté au Ghana, BIT, p.5-6. 7Cité plus haut 2, p.5.
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considéré et les questions relatives aux contraintes particulières des opérateurs de ce secteur ne sont pas traitées. Décentralisation : planification et la mise en oeuvre de la SRPG sont La supposées se faire de manière décentralisée. En principe, le système de planification décentralisée offre d'importantes possibilités en particulier à l'administration du district pour poursuivre un développement cohérent et r cependant, l'administration locale a peu ddéet ecrampiancéit épsa elt ap deeu mdae ndmeo.y eEnn s ppraotuirq ufaei re face à ces nouvelles responsabilités.8 Des mesures permettant la mise en oeuvre de la SRPG manquent également à d'autres niveaux. Par exemple, la coordination insuffisante entre les ministères et les agences contrarie l'efficacité de la mise en oeuvre. La révision de la SRPGla période 2006-2008 a débuté fin 2004. Le pour gouvernement, lors de son second mandat, devrait maintenir l'objectif d'une croissance menée ar ur privé et restera fidèle à ses orientations en matière de travail dépcentl.e9 secte 3. Programme pilote sur le travail décent au Ghana 3.1 Conception participative En 2001, le BIT a trouvé au Ghana un environnemeinot nfaalv oPraatbriloet iàc l'Agenda PpPo(au)r le Travail Décent. Le nouveau gouvernement du Nat Party (N ) a été à l'initiative d'un débat national sur la réduction de la pauvreté ; la SRPG était en cours de formulation et le gouvernement comme les partenaires sociaux ont manifesté leur intérêt à s'engager sur divers aspects du travail décent tels que la lutte contre le travail des enfants, la réorganisation du système de protection sociale et l'amélioration de la productivité. La politique nationale s'est concentrée sur une croissance économique emmenée par le secteur privé afin de lutter contre la pauvreté. Ce point d'entrée a été à l'origine d'une série de pcroontsaugltoantiisotness céllaérsg ieens 2e0t 02a.p10profondies avec les mandants tripartites et d'autres 8et 138 districts. L'administration du district consiste en uneLe Ghana est divisé en 10 régions Assemblée de District assistée par des représentants des ministères compétents et du personnel de la fonction publique. Les districts dépendent énormément du transfert des ressources nationales et ne peuvent générer des revenus que dans une certaine limite. Les districts fonctionnent d'une manière relativement autonome par rapport à l'administration régionale qui supervise principalement la cohérence et la répartition des investissements publics dans les régions. 9Le National Patriotic Party dirigé par le Président Kufour a gagné à nouveau les élections en décembre 2004. 10 Deuxréunissant des protagonistes multiples ont eu lieu en octobre ateliers de planification 2002 dans le cadre de ce processus de consultation. Le premier atelier dont le thème était "Éradication de la pauvreté et travail décent : la Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté du Ghana" a eu lieu à Accra. Le second atelier s'est tenu à Elmina avec pour thème "Développer une approche intégrée du secteur informel et éradication de la pauvreté". 8
3.2 Une stratégie flexible sur deux fronts Le processus participatif de planification a abouti à un programme pilote comprenant deux composantes complémentaires : une composante nationale visant à aider les mandants à exercer une influence sur le cadre d'action national de lutte contre la pauvreté, en particulier la SRPG, et une composante locale afin de développer et de tester une approche intégrée de la lutte contre la pauvreté dans le secteur informel. Au niveau national, l'objectif est de renforcer les capacités du Ministère de la Main d'Oeuvre, l'Associ employeurs du Ghdae nlaa (GJeEuAn(ae)n clés afiCUe elT ))E ,,MMJOs n deatio seesusqitilop srue i(doéicp ldEemslt'rea u dd'te t qu'ils deviennent des agents proactifs de l'intégration des aspects du travail décent dans la SRPG ainsi que dans d'autres documents et textes de loi. Les partenaires nationaux ont identifié cinq domaines pour l'élaboration des politiques11. •Des emplois plus nombreux et de meilleure qualité dans les micro et petites entreprises : une stratégie pour traiter les problèmes du secteur informel Amélioration des compétences pour un emploi rémunérateur • •Faire en sorte que l'emploi profite au maximum du développement des infrastructures •Intégration des personnes handicapées dans la société •Accroissement de la productivité et répartition équitable au moyen d'une politique des salaires et des revenus Au niveau local, le but est de renforcer les capacités des acteurs clés de l'économie locale pour concevoir et mettre en oeuvre une str é e Développement Économique et Social Local (DESL). Inclure des repraétseginet andts de l'administration du district, du secteur privé et de la société civile dans un forum de discussion devrait permettre aux groupes généralement exclus des processus décisionnels de faire entendre leur voix. Ainsi, les acteurs locaux pourront définir ensemble les priorités en matière de secteurs de croissance économique et formuler des actions basées sur un consensus pour générer des revenus et améliorer la qualité des emplois dans ces secteurs. Ceci favorisera l'appropriation du processus de développement au niveau local et contribuera à une approche intégrée et coordonnée de la lutte contre la pauvreté dans l'économie (informelle) locale. Districts pilotes : Pour élaborer et tester les mécanismes d'intervention et les politiques proposés au niveau local, le programme se devait de choisir une zone 11de la pauvreté au Ghana. Programme pilote sur le travail décent au Ghana, S’affranchir Cf. BIT, 2004, p.9.
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pilote. Étant donné les responsabilités des assemblées de district en matière de planification et de mise en oeuvre de la SRPG, le niveau du district a semblé le plus approprié. De manière à identifier deux districts pilotes, les dix districts de la Région Centrale12été passés au crible par l'institut d'études de ont l'administration locale (ILGS) selon certains critères de sélection dont : sensibilisation et déficits de travail décent (implicites), liens entre zones rurales et zones urbaines, degré d'organisation des opérateurs du secteur informel, présence d'autres initiatives et organisations de développement et intérêt de ces organisations à participer. Les partenaires du PPTD du Ghana ont finalement sélectionné deux districts pilotes : •Awutu-Efutu-Senya (capitale Winneba), un district côtier plutôt urbanisé avec un secteur informel important et diversifié •(capitale Ajumako), un district sans accès à la merAjumako-Enyam-Essiam et principalement rural avec un secteur informel basé sur l'agroalimentaire et les services 3.3 Lien entre les actions nationales et locales Les partenaires nationaux ont régulièrement discuté des liens entre les deux composantes afin de s'assurer de la pertinence et de la faisabilité des recommandations. Les idées qui sont ressorties de l'analyse des politiques au niveau national peuvent être appliquées au niveau local. De plus, les expériences réalisées localement pour tester les politiques et les mécanismes d'intervention servent en retour à la formulation des politiques et facilitent les actions de plaidoyer auprès des autorités locales.13Par exemple, à Winneba, le sous-comité pour l'emploi productif et rémunérateur (SPGE, cf. section 4.2) avait discuté des besoins et des perspectives de qualification dans le district avec le centre local de l'Institut National de Formation Professionnelle (NVTI : National Vocational Training Institute). Ceci avait révélé une inadéquation majeure entre l'offre et la demande. Le SPGE a pris contact avec le coordinateur national du NVTI et un plan a été établi visant à multiplier les formations très demandées dans des domaines comme la plomberie et à moderniser d'autres domaines comme celui de l'entretien des automobiles. 3.4 Relation entre le PPTD et les autres initiatives du BIT au Ghana La stabilité politique et le potentiel économique du Ghana ont attiré de nombreux investissements des pays donateurs et l'aide internationale. Cet environnement favorable explique dans une certaine mesure la participation du Ghana au PPTD ainsi qu'à un nombre relativement important d'autres activités du BIT dans le 12a suggéré la Région Centrale car il s'agit de la 5ème région la plus pauvre Le PPTD du Ghana du pays et elle possède un secteur informel diversifié et dynamique, à la fois rural et urbain. 13Cité plus haut 10, p.10 10
pays. Les initiatives récentes et actuelles de coopération technique (CT) au Ghana comprennent : •Un soutien à4 la formulation tripartite de la nouvelle législation du travail (2002-2003)1 •global d'affectation spéciale à but social (2001-2003), qui a fourniLe fonds les conseils d'orientation stratégique sur la faisabilité des systèmes de mutuelles de santé communautaires et la nouvelle loi sur les mutuelles de santé.15 •promotion de l'Agenda Global pour l'Emploi du BIT – en préparation duLa Sommet Présidentiel sur l'Emploi au Ghana (avril 2005)16 •La lutte contre le travail des enfants17 •Le programme d'action contre le travail forcé et la traite des êtres humains en Afrique de l'Ouest (avril 2004 – avril 2006)18 •Programme international de sensibilisation au VIH/SIDA sur le lieu de travail (2002-2006)19 •Le suivi de l'intégration de l'égalité entre hommes et femmes dans la mise en oeuvre de projets (février 2005)20 Ces initiatives ne font pas partie du PPTDG. Cependant, le statut de pays pilote pour le travail décent a sans aucun doute mené à des investissements convergents et par voie de conséquence à une plus grande sensibilisation à la question du travail décent ainsi qu'à une plus grande visibilité du BIT dans le pays. Le PPTDG n'est pas parvenu à mettre en place des synergies avec tous les projets. Des cycles de programmation divergents, des politiques différentes suivant les donateurs, des priorités géographiques et des styles de gestion variés ont fait que quelques projets du BIT demeurent des actions plutôt indépendantes. La responsabilité du PPTDG est du ressort du directeur du bureau de zone. Le Groupe des Politiques Nationales aide à la coordination à Genève et assure la liaison avec les autres services du BIT de manière à :
14Programme focal sur le dialogue social, http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/index.htm 15 Services du financement, actuariat et statistiques – Secteur de la protection sociale, http://www.ilo.org/public/english/protection/socfas/index.htm 16 Stratégie pour l'emploi, http://www.li.oro/guplbcie/ling/eshlompenymts/t/tarednith.xm 17 Programme focal sur le travail des enfants (IPEC), http://www.ilo.org/public/english/standards/ipec/index.htm 18Programme focal pour la promotion de la déclaration, http://www.ilo.org/dyn/declaris/DECLARATIONWEB.INDEXPAGE?var language=EN _ 19BIT/SIDA,mt/index.hrav/aidsceitnot/si/hrptoc/liglenrg.oub/pwww/oli.th/:pt 20 Bureau de l'égalité entre hommes et femmes, http://www.ilo.org/public/english/bureau/gender/newsite2002/about/index.htm
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